Cơ chế thực thi, giám sát quyền lực nhà nước

Thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân phải có cơ chế thực thi quyền lực và giám sát quyền lực, bảo đảm cho quyền lực đó không bị tha hóa, quan liêu, lạm quyền. Vì vậy, đồng thời với việc tiếp tục quan tâm hoàn thiện cơ chế thực thi quyền lực nhà nước, thì cơ chế phản biện, giám sát của nhân dân đối với thực hiện quyền lực nhà nước cũng là vấn đề cần phải được quan tâm hoàn thiện như là những yêu cầu tất yếu, khách quan trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

1. Cơ chế thực thi quyền lực nhà nước

Cơ thế thực thi quyền lực bao gồm: chủ thể quyền lực nhà nước nắm giữ quyền lực nhà nước (QLNN) và bằng quyền lực tác động, chi phối khách thể quyền lực. Khách thể quyền lực bị sự chi phối từ chủ thể QLNN. Khách thể quyền lực là toàn thể công chúng, các giai tầng trong xã hội. Phương tiện của quyền lực là công cụ mà chủ thể QLNN sử dụng để tác động, chi phối khách thể quyền lực.

Ở nước ta, QLNN thuộc về nhân dân. Ngay từ ngày thành lập Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Trong Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa của chúng ta tất cả mọi quyền lực đều là của nhân dân” (1) và “quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân” (2). Quan điểm đó được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1946 tại Điều 1: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (3), và được khẳng định lại tại Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết của Quốc hội sửa đổi Hiến pháp năm 2001 tại Điều 2: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả QLNN thuộc về nhân dân”. Như vậy, nhân dân ủy quyền cho Nhà nước để thực hiện những quyền hạn nhất định vì lợi ích chung của người dân, của cộng đồng, của dân tộc.

QLNN có được là do nhân dân ủy quyền cho Nhà nước, nên nhân dân giám sát quyền lực đó là điều hiển nhiên. Và trong mối quan hệ này, nhân dân là chủ thể, là người ủy quyền cho Nhà nước, như vậy, QLNN là quyền lực của nhân dân, là công cụ thực thi quyền lực của nhân dân.

QLNN chủ yếu sử dụng các chính sách, pháp luật để điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, giữa công dân với nhau, giữa các cơ quan nhà nước nhằm điều tiết về quyền, lợi ích, trật tự xã hội và mục đích cuối cùng là bảo vệ các quyền tự do, dân chủ và lợi ích chính đáng của nhân dân. Nhân dân có quyền điều chỉnh QLNN, từ bộ máy, nhân sự cho đến những chính sách, pháp luật bằng sự phản biện, giám sát dưới nhiều hình thức khác nhau như: bằng bầu cử người đại diện hay bãi nhiệm, thay thế đại diện của mình; bằng sự kiến nghị, yêu cầu phản hồi; bằng chính kiến qua trưng cầu dân ý; bằng các cơ quan ngôn luận hay các hình thức khác để thể hiện quan điểm, suy nghĩ và thái độ của mình. Nói cách khác, nhân dân có quyền giám sát trở lại chủ thể QLNN bằng sức mạnh của các chế định pháp luật.

2. Cơ chế giám sát đối với quyền lực nhà nước

Giám sát QLNN là một đòi hỏi tất yếu khách quan. Bởi lẽ, QLNN luôn có xu hướng lạm quyền, chuyên quyền như là một quy luật tự nhiên, một xu thế vận động.

Chế ước QLNN không phải là đấu tranh để triệt tiêu QLNN, mà bảo đảm cho QLNN luôn thuộc về nhân dân, nhằm loại bỏ dần những khuynh hướng lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán, tham nhũng, hối lộ do những người đại diện cho công quyền đang thực thi QLNN. Chế ước QLNN không chỉ được thực hiện thông qua công tác giám sát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà còn có sự giám sát xã hội trong quá trình thực thi QLNN.

Hiện nay ở nước ta, mặc dù đã có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp, nhưng sự phân công này chưa được thể hiện cụ thể về phương diện pháp lý, nên trong thực tế, một số cơ quan nhà nước đang “nằm ngoài vòng” giám sát trong việc thực thi QLNN.

Đồng thời, chúng ta cũng chưa có sự phân định rạch ròi, minh bạch, công khai hay sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, nên xảy ra chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn, một sự việc nhưng đã có nhiều kết luận khác nhau giữa các cơ quan, giám sát, thanh tra, kiểm tra.

Tòa án, với chức năng giám sát thực hiện pháp luật, giải quyết những tranh chấp trong việc giải quyết khiếu nại hành chính, chưa đủ mạnh để góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Chúng ta chưa có cơ chế pháp lý cụ thể giám sát xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, nên khả năng kiểm soát của nhân dân đối với việc thực thi QLNN dễ mang tính hình thức.

Trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, song song với sự phát triển của nền kinh tế, cuộc sống của nhân dân ngày càng được nâng cao, nhưng bộ máy nhà nước và đội ngũ cán bộ công chức yếu kém, dân chủ ở nhiều nơi bị vi phạm. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X nhận định: “Cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu chưa gắn với xây dựng và chỉnh đốn Đảng, với đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, chưa phối hợp chặt chẽ với cải cách tư pháp. Cải cách tư pháp chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Năng lực cán bộ, công chức còn yếu, một bộ phận không nhỏ cán bộ biến chất” (4). Do cơ chế giám sát, kiểm tra, kiểm soát, thanh tra ít đem lại hiệu quả.

3. Một số kiến nghị

Nhằm bảo đảm QLNN luôn thuộc về nhân dân và việc thực thi QLNN luôn nằm trong quỹ đạo vận hành của bản chất của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, chúng tôi cho rằng cần phải tiếp tục quan tâm thực hiện một số phương hướng và giải pháp quan trọng sau:

Thứ nhất, đổi mới hệ thống giám sát trong bộ máy nhà nước

Một là, QLNN là thống nhất, nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

QLNN là thống nhất, nhưng không phải QLNN chỉ tập trung vào một cơ quan nhà nước (Quốc hội). Thống nhất quyền lực phụ thuộc vào mục tiêu, nội dung của mỗi chế độ chính trị, khẳng định đó là thể hiện quyền lực thuộc về nhân dân đó là mục tiêu, nội dung của chính trị. Vì vậy, phải xác định rõ hệ thống cơ cấu bên trong của QLNN bao gồm ba yếu tố cơ bản: quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, xác định rõ mỗi một loại quyền lực có tính chất, nội dung, phạm vi, đối tượng khác biệt, mà một trong những yếu tố khác trong quyền lực không thể thực thi được QLNN. Đồng thời sự kết hợp của toàn bộ các yếu tố tạo nên sự thống nhất của QLNN, mà từng yếu tố riêng lẻ không thể tạo nên QLNN. Nếu không xác định rõ ràng, minh bạch, phạm vi giữa các yếu tố của QLNN sẽ dẫn đến nhầm lẫn chức phận, tạo sự mâu thuẫn, chồng chéo, gây cản trở, thụ động, thiếu trách nhiệm đối với nhân dân, trong quá trình thực thi QLNN

Nội dung cơ chế vận hành QLNN, trong mối liên hệ bên trong của mỗi bộ phận của QLNN biểu hiện ở sự phối hợp, chặt chẽ với nhau làm cho hệ thống QLNN được thực thi thông suốt, mạnh mẽ, dân chủ, có hiệu lực, hiệu quả trong quá trình quản lý xã hội.

Hai là, xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền

Quan hệ đan xen của các cơ quan quyền lực, chính là giám sát và kiềm chế giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bảo đảm không một cơ quan quyền lực nào chi phối toàn bộ QLNN, hay thâu tóm quyền lực đi đến chỗ lạm quyền; chuyên chế, độc tài. Và mục đích giám sát quyền lực trong bộ máy nhà nước, bảo đảm và làm cho tăng hiệu năng trong hoạt động quản lý nhà nước đối với xã hội.

Với bản chất QLNN thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện QLNN thông qua dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp kết hợp một các hợp lý và hiệu quả, trong đó nhân dân ủy quyền cho Quốc hội nên Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nhưng không có nghĩa là Quốc hội nắm toàn bộ QLNN, mà Quốc hội chỉ thực hiện đúng phạm vi, thẩm quyền, giới hạn quyền lực, chủ yếu là lập pháp; giám sát tối cao quyền lực toàn bộ hoạt động của Nhà nước và chịu sự giám sát của nhân dân.

Chính phủ thực thi quyền hành pháp, thực hiện quản lý nhà nước trên cơ sở pháp luật. Nhưng Chính phủ có tính độc lập tương đối đó là mọi quyết định phải đúng hướng và hành động tối cao có hiệu quả, duy trì tật tự, ổn định, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, tạo điều kiện phát triển nền kinh tế -xã hội, phù hợp với sự thăng tiến xã hội, trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Do vậy, năng lực của Chính phủ là một trong những điều kiện tiên quyết cuối cùng đối với sự thành bại của toàn xã hội trong cơ chế phân công quyền lực. Nhưng để bảo đảm sự giám sát quyền lực đối với cơ quan hành pháp phải có cơ chế tài phán hành chính, giải quyết tốt các khiếu nại hành chính

Tòa án thực thi quyền tư pháp, xác định rõ một nền tư pháp độc lập, công minh và dân chủ. Cái tối thượng mà cơ quan tư pháp phải phục tùng là luật pháp dân chủ, không chịu sự tác động từ phía cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước. Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, công dân và nhà nước bình đẳng trước pháp luật. Tòa án hành chính, tòa tư pháp là những định chế thực hiện quyền tư pháp, phán xử tất cả các tranh chấp trong hoạt động của cơ quan nhà nước về tính hợp hiến và hợp pháp các văn bản và hành động trong thực thi QLNN, trên nguyên tắc công lý và công bằng. Do vậy, chỉ có tòa án mới thực hiện chức năng xét xử, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân phải phục tùng phán quyết của tòa án.

Quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp, không những chỉ được xác định, quy định một cách rõ ràng, minh bạch, công khai, mà còn chịu sự giám sát thường xuyên của những định chế quyền lực, mỗi bộ phận quyền lực được xác định rõ trên nền tảng Hiến pháp và luật pháp. Tính độc lập của mỗi bộ phận quyền lực nhằm phát huy tối đa tính chủ động, sáng tạo với đà thăng tiến xã hội công dân, tránh tình trạng thụ động, ỷ lại và không chịu trách nhiệm trước nhân dân. Sự chủ động của mỗi bộ phận trong QLNN đóng vai trò như một xung lực thúc đẩy định chế quyền lực của bản thân và toàn bộ hệ thống QLNN. Tất cả sẽ tạo nên sự năng động của hệ thống chính trị, trong bối cảnh nền kinh tế - xã hội ngày càng phát triển, dân chủ tiếp tục khai phóng sâu rộng. Đó là kết quả là sự thăng tiến của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

Thứ hai, xây dựng và hoàn thiện hệ thống giám sát xã hội đối với việc thực thi QLNN

Một là, Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và phản biện xã hội.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, là một bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị, là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Quan hệ giữa Nhà nước với Mặt trận Tổ quốc và đoàn thể nhân dân không phải là quan hệ xác định phân công quyền lực, mà là quan hệ xác định bản chất, chức năng quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện quyền, tự do dân chủ của nhân dân.

Xây dựng cơ chế phản biện: “Những ý kiến, nguyện vọng và sáng kiến của nhân dân có vai trò trong việc hình thành đường lối đổi mới của Đảng” (5). Đường lối, chính sách, pháp luật liên quan đến đời sống xã hội, phải có sự phản hồi thông tin, tạo điều kiện để dư luận xã hội đóng góp ý kiến công khai, phổ biến có tác dụng tích cực làm cho nhân dân hiểu rõ chủ trương, đường lối, chính sách và phát huy sáng tạo của nhân dân đề xuất ý kiến để tránh các trường hợp có thể sai lầm. Thông qua đó tham khảo những kết quả thu được từ phản biện trong quá trình hoạch định đường lối, chính sách và ban hành pháp luật phù hợp với thực tiễn, vì thực tiễn là thước đo của lý luận, mọi lý thuyết đều vô nghĩa nếu không bắt nguồn từ thực tiễn và không được kiểm định, bồi bổ trở lại thực tiễn. Do đó, đề cao tính công khai đa chiều thông tin giữa Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị -xã hội và nhân dân. Phản biện xã hội làm giảm thiểu những thiếu sót, sơ hở trong việc xây dựng, ban hành văn bản pháp luật; góp phần tính khả thi, làm cho các quy phạm pháp luật phù hợp với thực tiễn cuộc sống, bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng của các tầng lớp nhân dân, là một trong những biện pháp quan trọng thực hiện dân chủ hóa xã hội chủ nghĩa trong điều kiện một đảng cầm quyền. Xác định cơ chế, về tổ chức phạm vi, nội dung, phương thức, trình tự thủ tục phản biện xã hội, chống hiện tượng vô tổ chức, vô chính phủ trong phản biện và kết hợp chặt chẽ phản biện với giám sát xã hội.

Giám sát xã hội đó là sự thể hiện kiểm tra, kiểm soát của toàn xã hội đối với thiết chế của hệ thống chính trị. Từ trước đến nay, tuy Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương về giám sát xã hội, nhưng chưa được cụ thể hóa các văn bản pháp luật về khía cạnh của giám sát xã hội., Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thì việc cụ thể hóa, thể chế hóa trong luật về giám sát xã hội đối với việc thực thi QLNN là vấn đề cần thiết.

Hai là, đổi mới tổ chức và hoạt động phản biện, giám sát của Mặt trận Tổ quốc, của các tổ chức thành viên và nhân dân. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị -xã hội, trong đổi mới hệ thống chính trị và thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trước hết cần phải có hành lang pháp lý hoàn thiện hơn về tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị -xã hội và nhân dân.

Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị -xã hội phải chủ động tiếp xúc với nhân dân, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân hoặc phản ánh ý kiến đến cơ quan chức năng xử lý kịp thời những yêu cầu chính đáng của nhân dân. Tham gia giải quyết những đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân.

Xây dựng chương trình, phối hợp giám sát giữa các cơ quan quyền lực nước và hoạt động giám sát của nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị -xã hội, để bảo đảm hiệu quả, hợp lý, khoa học về phản biện và giám sát đối với việc thực thi QLNN.

Phải có cơ chế phản biện, giám sát xã hội đối với việc thực thi QLNN, bảo đảm QLNN không vượt ra phạm vi giám sát của nhân dân, vừa có sự phối hợp, hỗ trợ nhau giữa giám sát QLNN và giám sát xã hội hội đối với việc thực thi QLNN, vừa có tính độc lập tương đối của mỗi bộ phân trong hệ thống chính trị và tổng thể của hệ thống chính trị, bảo đảm QLNN thuộc về nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng, Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong sạch, vững mạnh và hoạt hoạt động có hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước đối với xã hội.