Sự xuất hiện chức năng giám sát của Quốc hội

Thuở mới ra đời, Quốc hội/Nghị viện của các nước trên thế giới gắn liền với chức năng lập pháp, chứ chưa có chức năng giám sát. Đó cũng là sự đáp ứng một trong những yêu cầu của học thuyết phân quyền của Montesquieu. Nhưng trải qua một thời gian hoạt động, người ta đã phát hiện ra rằng, ngay cả chức năng quan trọng nhất là lập pháp, tức là làm luật, nghị viện cũng khó đảm đương được. Trong tác phẩm nổi tiếng “Chính thể đại diện” (Repesentative government), nhà triết học người Anh - J. S. Mill - ngay từ thời kỳ cách mạng tư sản đã viết: “Công việc lập pháp cần thiết phải được thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải được rèn luyện và kinh qua thử thách mà còn phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu dài lâu và cần cù; khó mà tìm thấy loại công việc vận dụng trí óc nào khác có sự đòi hỏi nhiều đến như vậy đối với những người thực hiện. Giá mà không có một lý do nào khác nữa, thì đây chính là lý do vừa đủ giải thích tại sao công việc ấy không bao giờ thực hiện tốt được, trừ phi có một tiểu ban rất ít người đảm nhiệm nó. Một lý do nữa không kém phần thuyết phục, một điều khoản của một bộ luật cần phải đặt trong khuôn khổ của sự nhận thức chính xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ được tác động của nó lên tất cả các điều khoản khác; bộ luật khi đã được làm ra, phải có khả năng ăn khớp với vào trong toàn thể hòa hợp với những bộ luật đã làm ra trước đó. Những điều kiện như thế không sao có thể đáp ứng được ở bất cứ mức độ nào, khi người ta bỏ phiếu thông qua các bộ luật từng điều khoản một tại một hội đồng hỗn tạp.

… Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm. Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia”1.

Nhưng những nhận định sắc sảo trên vẫn chưa thành hiện thực. Trên thực tế gần 100 năm sau, người ta vẫn tiếp tục tranh luận về chức năng lập pháp, chức năng cai trị/quản lý của cơ quan đại diện. Cho đến cuối thế kỷ XIX và sang thế kỷ XX, với sự hiện diện của các đảng phái, sự nhận định về chức năng giám sát của cơ quan đại diện mới càng ngày càng rõ dần ra. Theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, như Anh quốc là điển hình, Chính phủ - hành pháp và Quốc hội/Hạ nghị viện - lập pháp đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra các Nghị sĩ Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Vì lẽ đó, thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người trong Ban lãnh đạo của Đảng cầm quyền. Với nguyên tắc nghị sĩ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí của đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần như một nguyên tắc, mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành pháp. Các hoạt động của Quốc hội - lập pháp và Chính phủ* - hành pháp đều do đảng cầm quyền quyết định. Theo con số thống kê của nhiều nghị viện, có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc Hội/Nghị viện thông qua là dự án đệ trình từ Chính phủ.*

Giữa Quốc hội và Chính phủ phải có sự tín nhiệm lẫn nhau, tạo nên tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Quốc hội chỉ còn lại nhiệm vụ kiểm soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đang cầm quyền. Hoạt động giám sát của Quốc hội cũng như thực hiện chức năng của Quốc hội nói chung hoàn toàn do đảng đối lập thực hiện. Đối lập này được người gọi là đối lập có trách nhiệm. Thay cho các cuộc đấu tranh đổ máu, người ta giải quyết bằng con đường tranh luận, thỏa thuận, thậm chí có thể là những cuộc mặc cả, tạo nên một thứ văn hóa được gọi là văn hóa nghị trường.

Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành dần dần trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. “Các ông đã chấp nhận chúng tôi, thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của chúng tôi. Các ông không thể chỉ chọn lựa chính sách của chúng tôi mà lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này, mà lại bỏ cả cái kia kèm theo được”. Herbert Morrison, cựu Phó Thủ tướng Anh đã tuyên bố như vậy vào năm 1946. Và chính ông cũng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của Chính phủ đối với đất nước, mà không phải Quốc hội, Nghị viện. Ông cho rằng: “Ai chịu trách nhiệm về việc cai trị thường xuyên, Chính phủ hay là Quốc hội? Tôi xin nói các ngài rằng, Chính phủ phải chịu trách nhiệm... Công việc của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, hất bỏ nó đi nếu muốn, cứ việc tấn công nó, phê bình nó. Vì Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị thường xuyên, nếu có, thì không ở xứ này2”.

Đó là những nét sơ lược hình thành nên chức năng giám sát của Quốc hội Anh quốc, một Quốc hội cổ điển của nền dân chủ tư sản. Nhưng cần phải chú ý rằng, sự hình thành ra chức năng giám sát này của Quốc hội không phải theo bất cứ một lý thuyết nào có trước, kể cả học thuyết phân quyền của S. Montesquieu cũng như của J. Locke, mà do yêu cầu của hoạt đông thực tế.*

Chế định chịu trách nhiệm này được hình thành trong lịch sử của Quốc hội Anh cũng không được một đạo luật nào của họ ghi nhận. Mãi về sau này, chế định quan trọng nói trên mới được các Hiến pháp của nhiều nước ghi nhận, và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị, kể cả của các nền cộng hoà hay quân chủ lập hiến. Chính phủ do Quốc hội bầu ra, và chính Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đây là nguyên tắc cơ bản hình thành nên chức năng giám sát của Quốc hội của các nhà nước theo chế độ đại nghị.

Dần dần trong chế độ chính trị đại nghị, chức năng giám sát được quy định rõ trong hiến pháp. Logic của quy định chức năng này là, thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình, nhân dân bầu ra Quốc hội; Quốc hội thay mặt cho nhân dân không những có chức năng lập pháp, làm luật, mà còn phải có trách nhiệm nặng nề trong việc thành lập ra Chính phủ - hành pháp. Hơn nữa, trong việc thực hiện chức năng lập pháp, Quốc hội/Nghị viện lại còn nhường nốt hoạt động trình dự án luật cho Chính phủ. Chính vì vậy, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, chính bởi sự chịu trách nhiệm này, mà Quốc hội có chức năng giám sát Chính phủ.****

Đối với các nhà nước được tổ chức theo mô hình tổng thống, thì sự hình thành ra chức năng giám sát cũng xuất phát từ thực tế, nhưng nhiều khi Quốc hội lại không thực hiện được quyền này. Khi áp dụng học thuyết phân quyền “cứng rắn”, thì ở một số chính thể Tổng thống, Tổng thống là người không những đứng đầu nhà nước, là nguyên thủ quốc gia, mà còn là người đứng đầu cơ quan hành pháp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra; Quốc hội cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng Quốc hội chỉ có chức năng lập pháp. Chính phủ - mà người đứng đầu là Tổng thống - có chức năng hành pháp, nhưng không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Do vậy, về nguyên tắc, Quốc hội lập pháp này không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ. Nếu có chăng nữa, thì sự biểu hiện của chức năng này là do cơ chế kìm chế và đối trọng đem lại, chứ không phải do chức năng vốn có của lập pháp.

*Nhưng trải qua một thời gian thực hiện Hiến pháp, người ta đã yêu cầu một khi đã có chức năng lập pháp, thì Quốc hội phải biết được kết quả thi hành của các đạo luật, để điều chỉnh lại hoạt động lập pháp của mình trong tương lai. Trong khi việc tổ chức thực thi và trách nhiệm thực thi luật pháp lại thuộc chức năng của Chính phủ - hành pháp, nên không còn một cách nào khác, lập pháp phải tiến hành giám sát các hoạt động của hành pháp. Hơn nữa, sau nhiều năm thực hiện sự phân quyền của hiến pháp, người ta nhận ra rằng, trong quá trình thực thi pháp luật, quản lý nhà nước theo quy định của lập pháp, Chính phủ - hành pháp không thể thực thi quyền hành pháp mà lại không can thiệp sang các lĩnh vực lập pháp. Chính phủ - hành pháp dần dần có quyền can thiệp sang các lĩnh vực hoạt động của lập pháp, như việc gợi ý cho chương trình lập pháp của Quốc hội thông qua các thông điệp hàng năm của Tổng thống trước Quốc hội và nhất là việc ban hành các văn bản dưới luật của hành pháp để thực thi các đạo luật, như là một lẽ đòi hỏi đương nhiên. Phía hành pháp đã là như vậy, thì lẽ đương nhiên, Quốc hội cũng có sự can thiệp ngược lại để tạo ra một sự cần bằng cần có trong cơ cấu tổ chức nhà nước dân chủ. Vì những lẽ đó, nên “nếu Quốc hội từ bỏ trách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả. Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bị giám sát; hoặc ai đó có thể nắm dây cương mà Quốc hội đã thả lỏng. Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào tay lái”3.

Qua những điều đã phân tích ở trên, chúng ta nhận thấy rằng, cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị, hay được tổ chức theo mô hình của chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau. Mặc dù có sự phân quyền, nhưng hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu của sự lập pháp