Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp

VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH TƯ PHÁP

(http://www.vksndtc.gov.vn/tailieu/cc...ew.aspx?stt=60)

[COLOR=blue]VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VKSND TRONG CHIẾN LƯỢC CẢI CÁCH TƯ PHÁP Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh

I. Đặt vấn đề

Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 (trong đó có Điều 137 và Điều 140 liên quan đến Viện kiểm sát nhân dân) đã xác định chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” và quy định “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân, trả lời chất vấn đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp”.

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020” tiếp tục đề ra nhiệm vụ: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”.

Tôi cho rằng đây là vấn đề rất hệ trọng, do đó, cần phải được cân nhắc thận trọng và nên chăng phải xuất phát từ những vấn đề có tính phương pháp luận sau:

Một là, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị nêu “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”; liệu có thể coi đây là vấn đề đã được Đảng quyết định dứt khoát phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, hay nội dung này nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị mới chỉ có tính định hướng để chỉ đạo, yêu cầu những người làm công tác lý luận và thực tiễn “nghiên cứu” việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố?

Khác với Toà án, Nghị quyết số 49-NQ/TW đã xác định rõ (chứ không còn là nghiên cứu) là “tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính...”; hoặc, khác với vấn đề tổ chức các cấp chính quyền ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” đã khẳng định rõ: “Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và ở phường. Tại quận, phường có Uỷ ban nhân dân là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên...”.

Còn việc “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” cần phải lý giải được những vấn đề sau: Có hay không sự cần thiết phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố? Cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn đã được nghiên cứu thấu đáo và tổng kết, đánh giá đầy đủ và thực sự là nhu cầu khách quan đòi hỏi phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố ở nước ta hiện nay hay chưa? Những chức năng vốn có (ngoài thực hành quyền công tố) mà Viện kiểm sát đã và đang thực hiện khi chuyển thành Viện công tố đã giao (chức năng kiểm sát chung) và sẽ giao hay không giao cho các cơ quan khác thực hiện (kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án chẳng hạn) đã và sẽ dẫn đến những hệ lụy gì của việc chuyển đổi này.v.v.

Từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đã xuất hiện nhiều bài viết trên các sách, báo pháp lý mà hầu hết các tác giả của các bài viết này dường như mặc nhiên coi việc “chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” là vấn đề đương nhiên đã được quyết định, nên trong các bài viết của một số tác giả chủ yếu tập trung vào việc đề xuất: Nếu chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố thì vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ chức của Viện công tố sẽ như thế nào? Khi Viện kiểm sát chuyển thành Viện công tố thì cơ quan này đặt ở đâu, trực thuộc Chính phủ, Bộ Tư pháp, Toà án hay Quốc hội v.v(1).

Thực tiễn những năm qua ở nước ta đã chỉ ra rằng, do nghiên cứu không thấu đáo, giới khoa học xã hội nói chung, khoa học pháp lý nói riêng có một thời gian chỉ thiên về “thuyết minh” đường lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, không có những “phản biện khoa học” cần thiết nên chúng ta đã có những quyết định vội vã. Ví dụ, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua do chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tiễn nên mới có chuyện khi thì ồ ạt nhập tỉnh (từ 70 tỉnh, thành phố sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đến năm 1980 chúng ta đã sáp nhập còn 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương và một đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh (hiện nay cả nước có 64 đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm: 59 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương)... Chính những “quyết định không thành công” này đã là bài học cần thiết cho chúng ta về khả năng có thể có những quyết định chủ quan, vội vã, không thấu đáo khi “chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

Tôi cho rằng Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khi xác định: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” không có nghĩa là vấn đề này đã được Đảng quyết định dứt khoát và nếu đặt vấn đề như vậy thì chúng ta sẽ có cách tiếp cận nghiên cứu toàn diện hơn, thận trọng và thấu đáo hơn để tránh có những quyết định vội vã, sai lầm như đã từng xảy ra trong thực tế.

Hai là, nghiên cứu đổi mới tổ chức Viện kiểm sát cần xuất phát từ các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của Đảng về xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng (trong đó có Viện kiểm sát) là nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập quốc tế, như:

- Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, bảo đảm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp và pháp luật phải được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất;

- Tổ chức bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”;

- Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải được tiến hành đồng bộ với cải cách lập pháp và cải cách hành chính, phải được đặt trong tổng thể và đồng bộ với việc cải cách bộ máy Nhà nước nói chung với việc đổi mới và kiện toàn các cơ quan tư pháp nói riêng, đồng thời phải nhằm nâng cao và đảm bảo tính độc lập của hoạt động tư pháp.

- Cải cách tư pháp, trong đó có đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải được tiến hành khẩn trương, đồng bộ, có trọng tâm, trọng điểm với những bước đi vững chắc nhằm xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

- Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, trong đó có tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát.v.v.

Ba là, đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải đảm bảo kế thừa truyền thống, kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố trước đây, Viện kiểm sát sau này của Nhà nước ta trong gần 70 năm qua.

Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát nói riêng là nhằm xác định cho được khả năng kế thừa và phát triển. Kế thừa trong pháp luật chính là kế thừa về văn hoá và truyền thống dân tộc; một hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát chỉ có thể phát huy vai trò góp phần duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển và tiến bộ là một hệ thống pháp luật vừa bao gồm các giá trị truyền thống, vừa có nhân tố mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh tuý của truyền thống.

Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cần xem xét một cách khách quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá khứ.

Bốn là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan Công tố/Viện kiểm sát của các nước trên thế giới và trong khu vực; vận dụng với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay để có một mô hình cho phù hợp.

Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước nói chung, tổ chức và hoạt động của Viện công tố/Viện kiểm sát của các nước trên thế giới và trong khu vực nói riêng cần tránh hai khuynh hướng: Hoặc là cực đoan, giáo điều, đề cao một cách thái quá đến chỗ tuyệt đối hoá điều kiện và đặc điểm riêng của quốc gia và thường được nhấn mạnh là “đặc điểm đặc thù của nước ta” để phủ nhận sự tham khảo, tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài; hoặc là nghiên cứu không thấu đáo, quá sùng bái và áp dụng một cách máy móc kinh nghiệm nước ngoài.

Ví dụ, khi nghiên cứu về tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của các nước cần lý giải các yếu tố về cơ sở kinh tế, chính trị, xã hội, truyền thống pháp luật và văn hoá pháp lý có vai trò quan trọng như thế nào chi phối và quyết định việc tổ chức những cơ quan này ở mỗi nước? Tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của mỗi nước, mỗi mô hình có ưu điểm và hạn chế gì? Tại sao cùng một kiểu mô hình Viện công tố hay Viện kiểm sát đang vận hành ở nước này thì tốt, nhưng áp dụng ở nước khác thì ngược lại.

Đặc biệt sẽ có ý nghĩa và cho ta bài học kinh nghiệm tốt khi nghiên cứu thực tiễn chuyển đổi từ Viện kiểm sát thành Viện công tố của các nước thuộc Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ nghĩa thuộc Đông Âu những năm vừa qua, những cái được và cái mất của việc chuyển đổi này sẽ thấy tại sao Liên bang Nga, Belarutsia, Hunggari... cũng đã từng có những tranh luận gay gắt để rồi cho đến nay cơ quan này có những đổi mới quan trọng nhưng đã không chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố theo mô hình của phương Tây.

Năm là, nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát ở nước ta hiện nay cần phân biệt rõ nguyên lý tổ chức bộ máy Nhà nước kiểu mới nói chung, nguyên lý tổ chức Viện kiểm sát nói riêng; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát theo nguyên lý này và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật theo nguyên lý đó.

Mục đích của việc phân biệt này là nhằm xác định cho rõ sự không hợp lý và sai ở khâu nào thì khắc phục và sửa đổi ở khâu đó. Không thể vì nguyên lý đúng, nhưng pháp luật quy định chưa đầy đủ, chưa chặt chẽ, thiếu những điều kiện bảo đảm cần thiết về tổ chức, cán bộ.v.v. để rồi vì thực tiễn làm sai mà đã vội vã thay đổi cả nguyên lý, sửa đổi cả cơ sở pháp luật, theo tôi là điều rất không nên.

Ví dụ, nguyên lý tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta (theo chủ trương cải cách tư pháp cuối những năm 1950 đầu những năm 1960) thay thế hệ thống Viện công tố trực thuộc Chính phủ bằng một hệ thống độc lập, tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất, các Viện kiểm sát địa phương không trực thuộc chính quyền địa phương, thực hành chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đối với các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương... nhằm bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước. Nguyên lý này là đúng hay sai? Pháp luật quy định vị trí, chức năng, thẩm quyền, mối quan hệ của Viện kiểm sát với các cơ quan Nhà nước có đúng, đầy đủ, chặt chẽ không? Trong thực tế Viện kiểm sát có thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả các chức năng, thẩm quyền được trao hay không?.v.v. Như vậy, cần xác định cho rõ là do các quy định của Hiến pháp và Luật cần sửa đổi, bổ sung hay do việc thực hiện không đầy đủ, thực hiện không đúng, cần phải đổi mới.



(Đồng chí Nguyễn Thị Hồng Dung, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Bình Thuận phát biểu tại cuộc Tọa đàm "Các giải pháp nâng cao chất lượng thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án hình sự" nhằm khắc phục việc truy tố sau đó phải đình chỉ điều tra hoặc bị Tòa án tuyên không phạm tội)

II. Khái quát quá trình hình thành, thay đổi từ Viện Công tố thành Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay
1. Quá trình hình thành Viện công tố (tiền thân của Viện kiểm sát nhân dân hiện nay) từ năm 1945 đến năm 1959

Ngay sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời (02/9/1945), ngày 13/9/1945 Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu đã ban hành Sắc lệnh số 32 bãi bỏ quan chức hai ngạch hành chính và tư pháp của chính quyền thực dân phong kiến, đồng thời ban hành một loạt các sắc lệnh để thiết lập ngay các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố nhằm đấu tranh một cách kịp thời và có hiệu quả với các hành vi phạm tội, bảo đảm cho việc củng cố chính quyền cách mạng và bảo vệ lợi ích của nhân dân.

Khác với Toà án được thiết lập ngay từ Sắc lệnh số 33 ngày 13/9/1945, các cơ quan Công tố được thiết lập muộn hơn. Hệ thống tổ chức các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố được quy định chi tiết tại các Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, Sắc lệnh số 131/SL ngày 20/7/1946.v.v.

Ngày 09/11/1946, Quốc hội thông qua Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà, trong đó Chương VI (từ Điều 63 đến Điều 69) quy định các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp. Điều 63 Hiến pháp năm 1946 quy định các cơ quan tư pháp gồm: Toà án tối cao, các Toà án phúc thẩm, các Toà án đệ nhị cấp và các Toà án sơ cấp. Nhưng vì điều kiện chiến tranh nên Hiến pháp không được ban bố thi hành, Quốc hội giao cho Chính phủ cùng với Ban Thường vụ Quốc hội căn cứ vào các nguyên tắc của Hiến pháp ban hành các văn bản pháp luật. Vì vậy, Toà án và cơ quan Công tố được tổ chức theo các Sắc lệnh của Chính phủ.

Về tổ chức các cơ quan Công tố:

Theo các Sắc lệnh nói trên, cơ quan Công tố nằm trong cơ cấu tổ chức của Toà án, do Bộ Tư pháp quản lý. Hệ thống Toà án được tổ chức ở ba cấp: Toà án sơ cấp (ở các quận, huyện, châu), Toà án đệ nhị cấp (ở các tỉnh, thành phố) và Toà thượng thẩm được tổ chức ở Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ (Điều 7, Điều 12 và Điều 35 Sắc lệnh số 13).

Ở Toà án sơ cấp, “Thẩm phán xét xử một mình” làm cả việc Công tố (Điều 10 Sắc lệnh số 13). ở Toà án đệ nhị cấp, có hai loại Thẩm phán là Thẩm phán xử án và Thẩm phán buộc tội - Công tố viên (gọi là Biện lý hoặc Phó Biện lý của các Toà án đệ nhị cấp).

Ở Toà thượng thẩm có Công tố viện do Chưởng lý đứng đầu, ngoài ra còn có Phó Chưởng lý và Thẩm lý Toà Thượng thẩm. Công tố viện đặt dưới sự quản lý của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền ra lệnh cho Chưởng lý nhưng không có quyền trực tiếp làm thay quyền công tố (Điều 51 Sắc lệnh số 13/SL).

Về thẩm quyền của cơ quan Công tố:

Theo Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, các Công tố viên có các nhóm thẩm quyền chủ yếu như:

- Thẩm quyền tư pháp cảnh sát (điều khiển công việc và giám sát công tác điều tra của tư pháp cảnh sát);

- Thực hành quyền công tố (là người buộc tội nhân danh Nhà nước);

- Tham gia các phiên toà hộ (dân sự): Có quyền yêu cầu Toà án thi hành mọi phương sách cần thiết để chứng tỏ sự thật, có nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi của các vị thành niên, của các pháp nhân hành chính;

- Có nhiệm vụ thi hành những bản án đã có hiệu lực, quản trị Toà án, điều khiển và kiểm soát công việc của tất cả các nhân viên trong Toà án, trừ các Thẩm phán xử án;

- Kiểm soát công việc quản trị lao tù, khám xét sổ sách cùng ngân quỹ của các phòng công lại và khám xét các sổ hộ tịch trong quản hạt;

- Có quyền kháng cáo bản án hình sự đã tuyên.v.v. (các Điều 21, 22, 29, 28, 30, 31, 32 Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946).

Riêng người đứng đầu Viện công tố của Toà thượng thẩm (Chưởng lý) còn có cả nhiệm vụ giám sát việc thi hành các đạo luật, sắc lệnh và quy tắc hiện hành trong quản hạt của mình (Điều 40 Sắc lệnh số 51/SL).

Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950, Thông tư số 21/TTg ngày 07/6/1950 của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư liên bộ số 18/BKT-TP ngày 08/6/1950 của Bộ Kinh tế và Bộ Tư pháp đánh dấu sự thay đổi lớn tổ chức các cơ quan tư pháp nói chung, các cơ quan Công tố nói riêng. Theo các văn bản này, Toà án sơ cấp nay gọi là Toà án nhân dân huyện, Toà án đệ nhị cấp gọi là Toà án nhân dân tỉnh, Hội đồng phúc án gọi là Toà phúc thẩm. Do điều kiện chiến tranh của nước ta lúc bấy giờ, nên chính quyền thời kỳ này duy trì và hoạt động chủ yếu là Chính phủ, là Uỷ ban hành chính kháng chiến các cấp. Vì vậy, các cơ quan Công tố được đặt dưới sự điều khiển của Uỷ ban hành chính kháng chiến trên cùng địa hạt cả về đường lối công tố chung, cả mệnh lệnh riêng về từng vụ việc.

Khác với Sắc lệnh số 13/SL trước đây, Công tố viên chỉ có quyền kháng cáo về việc hình, Điều 15 Sắc lệnh số 85/SL năm 1950 quy định: “Công tố viên có quyền kháng cáo về việc hộ cũng như về việc hình”, đánh dấu sự mở rộng thẩm quyền kiểm sát của các cơ quan Công tố ở nước ta đối với hoạt động xét xử.

Sau ngày hoà bình lập lại, miền Bắc được giải phóng, Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương kiện toàn tổ chức bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến các địa phương, trong đó có các cơ quan tư pháp, đặc biệt là các cơ quan Công tố. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá I (từ ngày 16/4/1958 đến ngày 29/4/1958), Quốc hội quyết định lập Toà án tối cao và hệ thống Toà án và hệ thống Công tố, cả hai tách khỏi Bộ Tư pháp, trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Nghị định số 256/TTg ngày 01/7/1959 quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của Viện công tố, Nghị định số 321/TTg ngày 02/7/1959 về thành lập các Viện công tố phúc thẩm. Theo quy định của các văn bản pháp luật này hệ thống các cơ quan Công tố được thành lập từ Trung ương đến cấp huyện, trở thành hệ thống các cơ quan Nhà nước độc lập, không còn trực thuộc Bộ Tư pháp, không còn chịu sự chỉ đạo cụ thể và trực tiếp của Uỷ ban hành chính cùng cấp ở địa phương. Theo đó, hệ thống cơ quan Công tố gồm:

- Viện công tố Trung ương (trực thuộc Hội đồng Chính phủ, có địa vị pháp lý ngang với Bộ).

- Viện công tố phúc thẩm đặt ở Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Khu tự trị Việt bắc, Khu tự trị Thái - Mèo.

- Viện công tố thành phố Hà Nội, Hải Phòng.

- Viện công tố khu Hồng Quảng.

- Viện công tố các tỉnh và khu vực Vĩnh Linh.

- Viện công tố huyện và các đơn vị hành chính tương đương.

Các Viện công tố có các nhiệm vụ: Một là, điều tra và truy tố trước Toà án những kẻ phạm pháp về hình sự. Hai là, giám sát việc chấp hành pháp luật trong công tác điều tra của Cơ quan điều tra. Ba là, giám sát việc chấp hành pháp luật trong việc xét xử của các Toà án. Bốn là, giám sát việc chấp hành pháp luật trong việc thi hành các bản án về hình sự, dân sự và trong hoạt động của các cơ quan giam, giữ và cải tạo. Năm là, khởi tố và tham gia tố tụng trong những vụ án dân sự quan trọng có liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân.

Những quy định này của pháp luật đã xác định tương đối cụ thể và rõ ràng vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của Viện công tố trong bộ máy Nhà nước ta. Cùng với các quy định về tổ chức hệ thống Toà án nhân dân các cấp, hệ thống các cơ quan Công tố được thiết lập từ Trung ương đến cấp tỉnh, cấp huyện là bước phát triển mới của các cơ quan Công tố và cũng là bước chuẩn bị cho việc chuyển các cơ quan Công tố thành hệ thống Viện kiểm sát nhân dân vào năm 1960.

Nhận xét:

- Sau khi nước Nhà giành được độc lập, bằng các sắc lệnh đầu tiên của Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu đã từng bước thiết lập và kiện toàn các cơ quan tư pháp (Toà án và Công tố) của Nhà nước kiểu mới của nhân dân.

- Khi xây dựng các cơ quan tư pháp của chính quyền nhân dân, trong đó có cơ quan Công tố, Nhà nước ta không hoàn toàn đoạn tuyệt và phủ nhận mà đã tiếp nhận, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố đã từng được thiết lập và duy trì ở nước ta.

- Ngay từ lúc ban đầu mới được hình thành và nhất là những năm sau này vào cuối những năm 1950, cơ quan Công tố đã thể hiện rõ xu hướng độc lập cả về tổ chức, độc lập và mở rộng thẩm quyền về hoạt động.

Vì tuy nằm trong cơ cấu Toà án nhưng Chánh án không có quyền điều khiển và kiểm soát các Công tố viên; Viện công tố chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp nhưng Bộ trưởng Tư pháp không có quyền trực tiếp làm nhiệm vụ công tố; và cuối cùng là thành lập hệ thống các cơ quan Công tố tách ra khỏi cả Toà án, cả Bộ Tư pháp để trở thành một hệ thống độc lập. Chức năng, thẩm quyền của cơ quan Công tố không chỉ giới hạn ở thực hành quyền công tố, không chỉ điều khiển, giám sát hoạt động điều tra mà còn trực tiếp tiến hành điều tra và thực hiện cả sự giám sát đối với các hoạt động tư pháp và tham gia hoạt động tố tụng dân sự, có quyền kháng cáo cả bản án hình sự và bản án dân sự.

2. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát năm 1960; những khác biệt cơ bản của việc thay Viện công tố bằng Viện kiểm sát và lý do của việc thay đổi này

Theo Hiến pháp năm 1959 và các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước được ban hành trên cơ sở Hiến pháp này, trong đó có Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, bộ máy Nhà nước của ta nói chung, đặc biệt là các cơ quan Công tố đã có sự thay đổi một cách cơ bản.



(Hội thảo Quy chế tổ chức hoạt động của Ban Chỉ đạo phòng, chống AIDS,

tệ nạn ma túy, mại dâm ngành Kiểm sát nhân dân)

Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, hệ thống các cơ quan Công tố trực thuộc Chính phủ đã được chuyển thành hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp hoàn toàn độc lập với Chính phủ, tổ chức theo những nguyên tắc hoàn toàn mới, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan kiểm sát các cấp được mở rộng hơn nhiều so với các cơ quan Công tố trước đó ở nước ta, cũng như so với Viện công tố của các nước hiện nay. Đây là hệ thống cơ quan Nhà nước hoàn toàn mới cả về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền và nguyên tắc tổ chức - hoạt động trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước của ta. Cụ thể là:

Về tổ chức, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân bao gồm: Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát nhân dân các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát quân sự các cấp (Điều 105 và §iều 4 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960).

Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, Viện kiểm sát nhân dân là một hệ thống độc lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành, đứng đầu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Nguyên tắc này thể hiện:

- Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khi Quốc hội không họp.

- Viện kiểm sát nhân dân các địa phương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

- Viện kiểm sát nhân dân các địa phương làm nhiệm vụ của mình một cách độc lập, các cơ quan Nhà nước khác không được can thiệp (Điều 106, 107, 108 Hiến pháp 1959; Điều 5, 6, 23, 24 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960).

Về chức năng, thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân, khác với Viện công tố, theo quy định Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Viện kiểm sát nhân dân không chỉ thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội và lĩnh vực hoạt động tư pháp.

Vấn đề đặt ra là tại sao chúng ta lại thay hệ thống Viện công tố trực thuộc Chính phủ, chỉ thực hiện chức năng công tố vừa mới được thiết lập trước đó bằng một hệ thống cơ quan Nhà nước mới là Viện kiểm sát nhân dân? Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, có địa vị pháp lý hoàn độc lập và tương ứng với các cơ quan Nhà nước then chốt ở Trung ương (Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Chính phủ - Toà án nhân dân tối cao), tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất toàn ngành, Viện kiểm sát nhân dân không chỉ tiếp tục thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện cả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) đối với các văn bản của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa phương (trừ Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Nước, Chính phủ).

Sự thay đổi này không vội vã và cũng không sao chép một cách máy móc mô hình tổ chức của Viện kiểm sát Liên Xô được thành lập năm 1922 theo nguyên lý tổ chức và chức năng, thẩm quyền mà V.I. Lênin đã đề ra trong tác phẩm “Về chế độ song trùng trực thuộc và pháp chế” mà xuất phát từ “nhu cầu của cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi sự nhất trí về mục đích và hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước, cũng như giữa các ngành hoạt động Nhà nước với nhau. Nếu không đạt được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp luật thì sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn. Vì lẽ trên phải tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm giữ vững pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất” (Tờ trình về Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960).

Nhân đây cũng xin nói thêm rằng, Chủ tịch Hồ Chí Minh người sáng lập ra Nhà nước ta, đồng thời cũng là Trưởng ban soạn thảo cả Hiến pháp năm 1946 và cả Hiến pháp năm 1959. Chính người cũng đã ký hàng chục Sắc lệnh thiết lập nền tư pháp kiểu mới từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, trong đó có cơ quan Công tố. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng nhiều lần phê phán tình trạng cục bộ, phân tán, thiếu thống nhất từ trên xuống dưới, từ Trung ương đến địa phương và giữa các ngành, các địa phương khác nhau. Với tư cách người đứng đầu Chính phủ, trong Thông tư số 155-TTg ngày 10/4/1952, người chỉ rõ: “Một khuyết điểm lớn hiện nay đang làm trở ngại nhiều cho công tác của chúng ta là tình trạng thiếu thống nhất từ cấp trên xuống cấp dưới, giữa các ngành ở mỗi cấp... Đến mỗi cấp, sự thực hiện công tác càng phân tán, càng thiếu phối hợp”.

Ngày 22/3/1957, tại Hội nghị Tư pháp toàn quốc, Người nói: “Khó khăn của ngành Tư pháp là công tác chưa ổn định. Nhiệm vụ và quyền hạn Hiến pháp cũ đã quy định nhưng tình hình hiện nay đã khác, cho nên có chỗ không thích hợp”; “luật pháp của ta có cái mới và cũ. Có cái cũ không thích dụng nữa. Cái mới thì chưa đầy đủ. Hiến pháp cũ có chỗ không thích hợp với tình hình và hoàn cảnh hiện nay”. Vì vậy, khoá họp Quốc hội thứ 6 đã quyết định sửa đổi lại Hiến pháp. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã từng phê phán những người: “chỉ biết khư khư giữ nếp cũ. Cái không hợp cũng không dám sửa bỏ, cái cần thiết cũng không dám đặt mới”. Vậy cái “cần thiết” phải “dám đặt mới” để bảo đảm sự thống nhất của pháp chế, để đấu tranh một cách có hiệu quả với chủ nghĩa cục bộ địa phương, cục bộ của các ngành chính là phải thành lập Viện kiểm sát theo nguyên lý tổ chức của V.I. Lê-nin. Đó là loại cơ quan độc lập với hệ thống các cơ quan hành chính, các cơ quan xét xử, được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất, không theo chế độ “song trùng” trực thuộc với các cơ quan chính quyền địa phương.

Như vậy, lý do chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát là nhằm thiết lập một hệ thống cơ quan Nhà nước mới có chức năng chuyên kiểm sát (giám sát) việc tuân theo pháp luật nhằm bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất, ngăn ngừa tình trạng cục bộ địa phương, cục bộ bản vị của các ngành, các cấp. Để thực hiện được chức năng mới này, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân phải được tổ chức theo nguyên tắc đặc thù khác hẳn các cơ quan Nhà nước khác: Nguyên tắc độc lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành đứng đầu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội khi Quốc hội không họp. Các Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự Lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Vì vậy, theo tôi, khi xây dựng Hiến pháp năm 1959, Ban soạn thảo Hiến pháp do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và sau đó được Quốc hội thông qua Hiến pháp này đã quyết định chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát bao gồm cả chức năng công tố và chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật theo mô hình của V.I. Lê-nin không phải là một quyết định sai lầm, vội vã, sao chép một cách máy móc như một số ít người đã quan niệm.

3. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm 1989) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981

Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các cấp về cơ bản kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960. Điểm khác biệt rõ nhất là Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 là không những ghi rõ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước từ cấp Bộ trở xuống, các tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên Nhà nước và công dân, mà còn nhấn mạnh chức năng thực hành quyền công tố của Viện kiểm sát nhân dân (Điều 138 Hiến pháp 1980, Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981).

Để thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, trong Báo cáo của Ựỷ ban Dự thảo Hiến pháp năm 1980 tại kỳ họp thứ bảy Quốc hội khoá VI ngày 12/12/1980 đã khẳng định lại nguyên tắc cốt lõi có tính đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Ngành Kiểm sát nhân dân tổ chức theo chế độ thủ trưởng và tập trung, thống nhất lãnh đạo trong Ngành. Viện trưởng và Kiểm sát viên tỉnh, thành, huyện và cấp tương đương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm... Chế độ Thủ trưởng và sự lãnh đạo tập trung, thống nhất trong toàn ngành Kiểm sát bảo đảm cho Viện kiểm sát nhân dân không lệ thuộc vào bất cứ cơ quan Nhà nước nào ở địa phương, bảo đảm hành động nhất trí, hoạt động nhạy bén, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các việc làm vi phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước và công dân”.

Ngày 30/6/1989, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết sửa đổi 7 điều của Hiến pháp năm 1980, nhưng những sửa đổi này chỉ liên quan đến quyền ứng cử của công dân và việc thành lập cơ quan Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên. Trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Quốc đã thảo luận và thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi). Nhưng khi thảo luận Dự thảo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, do đề cao một cách quá mức Hội đồng nhân dân nên đã có ý kiến của một số đại biểu Quốc hội đề nghị phải quy định Hội đồng nhân dân có quyền giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương phải báo cáo Hội đồng nhân dân về hoạt động công tác của Viện kiểm sát nhân dân. Lý do là ở địa phương của đại biểu Quốc hội này có một vụ án, có đơn thư khiếu nại, phản ánh về sự bê trễ, tiêu cực liên quan đến Viện kiểm sát. Chính quyền địa phương mời Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân đến họp trao đổi giải quyết, nhưng vị này không đến dự. Theo vị đại biểu Quốc hội này: Tại sao Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương có quyền hạn rộng lớn như thế mà chỉ phải báo cáo, chỉ chịu sự kiểm tra của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trong khi Viện kiểm sát nhân dân tối cao ở xa, khó có thể kiểm tra được các Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương.v.v. ý kiến này đã không được Quốc hội chấp nhận, theo tôi một phần vì nó trái với nguyên tắc tập trung thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân và một phần cũng vì Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua rồi, mà Nghị quyết này không sửa đổi gì liên quan đến Viện kiểm sát nhân dân. Tuy không chấp nhận kiến nghị này, nhưng Điều 23 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi) có quy định mới so với Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 là “Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và báo cáo tình hình chấp hành pháp luật ở địa phương theo yêu cầu của Hội đồng nhân dân”. Quy định này của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 đánh dấu xu hướng bắt đầu từng bước xa rời dần nguyên tắc đặc thù tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát và chức năng của cơ quan này.

4. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 và năm 2002

Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 1992 có một số đề án đề nghị chuyển Viện kiểm sát nhân dân thành Viện công tố trực thuộc Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân chỉ nên tập trung vào chức năng công tố, bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Vì chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân trùng lắp với chức năng kiểm tra, thanh tra của các cơ quan hành chính Nhà nước (Chính phủ, các cơ quan thanh tra của Chính phủ, các Bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp), chức năng giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.v.v.

Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VII) ngày 04/12/1991 về chỉ đạo xây dựng Hiến pháp năm 1992 đã kết luận Viện kiểm sát nhân dân vẫn giữ hai chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và chức năng công tố. Kết luận này đã được thể hiện trong Điều 137 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992. Song Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 1992 đã có những quy định khác Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân:

- Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không còn là cơ quan tư vấn cho Viện trưởng nữa mà có quyền thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng. Luật quy định 4 loại vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định theo đa số của Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và 3 loại vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định theo đa số của Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân các địa phương (Điều 138 Hiến pháp 1992, khoản 2 Điều 28 và khoản 2 Điều 30 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992).

- Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp; chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương, về công tác của Viện kiểm sát ở địa phương; trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 140 Hiến pháp năm 1992, Điều 7 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992).

Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) và Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng về việc tổ chức nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá X, Quốc hội đã quyết định thành lập Uỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992.

Năm 2001, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 có rất nhiều ý kiến khác nhau về chức năng của Viện kiểm sát nhân dân. Trong Tờ trình số 06/UB ngày 19/11/2001, Ựỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đề nghị: “Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Theo Uỷ ban này, đây là hai lĩnh vực rất bức xúc, nhưng đang còn nhiều hạn chế. Mặt khác, việc không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho Viện kiểm sát nhân dân cũng là để khắc phục những trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy của Nhà nước: Chức năng giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; chức năng kiểm tra, thanh tra của hệ thống hành chính, Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp đối với hoạt động của cơ quan hành chính cấp dưới.v.v.

Cũng theo quan điểm của Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, cùng với việc bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân cần sửa đổi Điều 140 Hiến pháp về chế độ báo cáo công tác của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương trước Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân cho phù hợp.

Mặc dù khi đó có nhiều ý kiến không đồng ý bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân vì tính chất, chức năng, thẩm quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân khác với tính chất, chức năng, thẩm quyền giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và càng khác hẳn tính chất, chức năng, thẩm quyền kiểm tra, thanh tra của hệ thống hành chính, của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp đối với hoạt động của cơ quan hành chính cấp dưới. Nhưng ngày 25/12/2001, Quốc hội vẫn thông qua Nghị quyết số 51/2001/NQ sửa đổi, bổ sung 23 điều của Hiến pháp năm 1992, trong đó có Điều 137 quy định việc giao cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp và Điều 140 quy định “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân”. Ngày 02/4/2002, tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khoá X đã thông qua Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân mới, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (chức năng kiểm sát chung) của Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân không còn có vai trò “bảo đảm” mà chỉ là “góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.

Tuy Hiến pháp và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định: “Viện trưởng, các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân địa phương... do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức”, nhưng Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 04/10/2002 lại quy định: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo đề nghị của Hội đồng tuyển chọn Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Pháp lệnh quy định: Chủ tịch Hội đồng tuyển chọn Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân địa phương là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (thường là Phó Bí thư hoặc Uỷ viên Thường vụ của Tỉnh uỷ, Thành uỷ), một trong những thành viên của Hội đồng tuyển chọn này là lãnh đạo Ban Tổ chức chính quyền (nay là Sở Nội vụ) - là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh!

Như vậy, đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, chúng ta gần như đã đồng nhất mối quan hệ giữa Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Quốc hội và mối quan hệ giữa Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương với Hội đồng nhân dân cùng cấp, đã chính thức xa rời nguyên tắc tập trung thống nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân địa phương đã bị chuyển dần sang chế độ “song trùng” trực thuộc cả về tổ chức, cả về hoạt động trong mối quan hệ với chính quyền địa phương, điều mà Lê-nin đã kiên quyết phản đối khi chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát ở nước Nga năm 1922. Còn hệ thống Viện kiểm sát đã không chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật mà chính vì chức năng này nên khi xây dựng Hiến pháp năm 1959 chúng ta đã quyết định chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát nhằm bảo đảm (chứ không phải là “góp phần bảo đảm”) cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

III. Một số vấn đề đặt ra liên quan đến vấn đề “Nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố”

1. Có nhất thiết phải “chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố” không?

Đây là vấn đề theo tôi cần cân nhắc thận trọng. Vì trong khi một số nước những năm gần đây có xu hướng mở rộng chức năng, thẩm quyền Viện công tố, muốn tách Viện công tố ra khỏi bộ máy hành pháp (Bộ Tư pháp), còn ở nước ta thì ngược lại, đã và đang có xu hướng thu hẹp chức năng, thẩm quyền của Viện kiểm sát chỉ còn thực hiện chức năng công tố, chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố trực thuộc Chính phủ.

Ví dụ, Brazin sửa đổi Hiến pháp năm 1988 theo hướng khẳng định vai trò Viện công tố trong bộ máy Nhà nước. Viện công tố được gọi là Bộ Xã hội, không chỉ có thẩm quyền buộc tội nhân danh Nhà nước mà còn giám sát hành chính, bảo đảm tuân thủ quyền tự do của công dân, bảo vệ lợi ích xã hội. Công tố viên được bổ nhiệm suốt đời và chịu trách nhiệm về bảo vệ trật tự pháp luật, nền dân chủ, lợi ích xã hội và cá nhân. Dự kiến cải cách Viện công tố ở Hàn Quốc theo hướng tách Viện công tố ra khỏi Bộ Tư pháp. ở nhiều nước châu Âu, ngoài phát hiện vi phạm pháp luật, tội phạm, Viện công tố còn có một số chức năng giám sát tuân theo pháp luật và chức năng này đang có xu hướng mở rộng. Dự án cải cách Viện công tố của Pháp theo đề nghị của Tổng thống Shirăc, Viện công tố có thể độc lập hơn với hành pháp mà trước hết là với Bộ Tư pháp .

Hoặc Viện kiểm sát của Liên bang Nga, Belarutsia, Kazacstan, Hunggari v.v... không chuyển thành Viện công tố, không bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Mặc dù, như mọi người đều biết, những nước này đã từ bỏ con đường phát triển xã hội chủ nghĩa, đã thực hiện chế độ đa nguyên, đa đảng, thực hiện tư nhân hoá tư liệu sản xuất và chuyển sang nền kinh tế thị trường. Hiến pháp những nước này chính thức quy định nguyên tắc phân chia quyền lực Nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp), tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản địa phương.v.v. nhưng Viện kiểm sát ở những nước này vẫn thực hiện cả chức năng công tố và cả chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và luật. Nguyên tắc tổ chức của hệ thống Viện kiểm sát vẫn là độc lập, tập trung thống nhất toàn ngành, Viện trưởng Viện kiểm sát địa phương chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Viện kiểm sát cấp trên mà đứng đầu là Tổng Công tố trưởng (Tổng Kiểm sát trưởng). Theo quy định của Hiến pháp và Luật về Viện kiểm sát của Liên bang Nga hiện hành, Viện kiểm sát là một loại cơ quan Nhà nước độc lập về tổ chức và chức năng, không thuộc nhánh quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp, không chỉ thực hiện quyền công tố mà còn là cơ quan chuyên thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và luật, bảo đảm tính tối cao của luật và pháp chế thống nhất.

Vậy tại sao chúng ta lại nhất định phải “nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”, tại sao lại thu hẹp chức năng, thẩm quyền Viện kiểm sát mà không là nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát để cơ quan này thực hiện tốt chức năng công tố và là cơ quan có chức năng chuyên kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất?

2. Về việc không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội cho Viện kiểm sát

Khi quyết định bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân các cấp, chúng ta cho rằng trùng lặp với chức năng, thẩm quyền giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân; trùng lặp với chức năng, thẩm quyền kiểm tra, thanh tra của các cơ quan hành chính Nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan thanh tra và Uỷ ban nhân dân các cấp). Nhưng tính chất, chức năng, thẩm quyền và nguyên tắc tổ chức hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khác hẳn với các cơ quan Nhà nước khác. Từ khi bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân đến nay cho thấy Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ, các Bộ, cơ quan thanh tra và Uỷ ban nhân dân các cấp không có điều kiện và không thể có bộ máy chuyên thực hiện hoạt động này như Viện kiểm sát nhân dân trước đây. Xin nêu một vài số liệu: Nếu như năm 2000, khi còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội; Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã phát hiện 3.376 văn bản có vi phạm pháp luật, trong đó có 27 văn bản của Bộ, ngành ở Trung ương, 185 văn bản của chính quyền cấp tỉnh, 979 văn bản của chính quyền cấp huyện và 2.185 văn bản của chính quyền cấp xã. Trong 3 năm (1997, 1998 và 1999), Viện kiểm sát nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện của thành phố đã nghiên cứu và kiểm sát hàng nghìn văn bản, đã phát hiện và kháng nghị 68 văn bản quy phạm pháp luật có vi phạm, trong đó có 24 văn bản của Hội đồng nhân dân phường, 37 văn bản của Uỷ ban nhân dân các cấp và 4 văn bản của các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân thành phố v.v...

Để thay thế chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân, pháp luật giao cho Cục kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, Phòng kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp làm nhiệm vụ này; nhưng những cơ quan này liệu có khách quan, hợp lý hay không khi Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp đã là những cơ quan tham mưu, giúp cho Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thẩm tra các văn bản của Bộ, của Uỷ ban nhân dân trước khi ban hành? Thực tế những năm qua hàng chục văn bản của Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố ban hành có vi phạm pháp luật đã không được phát hiện và xử lý kịp thời và cũng thấy chưa có cơ quan nào thay thế có hiệu quả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân.

Có ý kiến đề nghị khi chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố cần thành lập Viện giám sát trực thuộc Quốc hội để thực hiện chức năng giám sát và đàn hạch các quan chức như thiết chế thanh tra Quốc hội (Ombudsman) ở các Nhà nước tư sản. Vậy tại sao không khôi phục lại chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật vốn có của Viện kiểm sát mà chúng ta vừa mới bỏ, nghiên cứu hoàn thiện về tổ chức, về thẩm quyền của Viện kiểm sát để thực hiện chức năng kiểm sát này mà lại phải thành lập một cơ quan mới?

3. Về ý kiến đề nghị bỏ chức năng kiểm sát xét xử của Viện kiểm sát đối với hoạt động xét xử của Toà án, vì Viện kiểm sát đã thực hành quyền công tố (buộc tội) mà còn kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án là “vừa đá bóng vừa thổi còi”

Quan niệm như vậy cũng không hoàn toàn đúng. Nguyên tắc “độc lập” của Toà án khi xét xử cũng phải tuân theo pháp luật, không thể “đạp lên pháp luật mà xử” như một vị đại biểu Quốc hội đã lên tiếng tại một kỳ họp của Quốc hội tháng 11 năm 2006. Quyền kháng nghị của cơ quan Công tố đối với các bản án của Toà án đã được các Sắc lệnh do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành từ năm 1946 (bản án hình sự) và năm 1950 (bản án dân sự). ở nước Nga, khi xây dựng Luật về Viện kiểm sát năm 1995 cũng có nhiều ý kiến tranh luận gay gắt về vấn đề này, nên Viện kiểm sát nhân dân không thực hiện kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án. Từ năm 1995 đến năm 2007, Luật về Viện kiểm sát của Liên bang Nga được sửa đổi 14 lần. Điều 36 Luật này quy định: Viện trưởng và Phó Viện trưởng Viện kiểm sát có quyền kháng nghị lên Toà án cấp trên đối với các bản án, quyết định trái pháp luật hoặc không xác đáng của Toà án; có quyền yêu cầu Toà án chuyển bất cứ hồ sơ vụ án nào mà bản án hoặc quyết định của vụ án đó đã có hiệu lực pháp luật, không phụ thuộc vào việc họ có tham gia xét xử vụ án đó không, nếu phát hiện bản án hay quyết định đã có hiệu lực pháp luật đó trái pháp luật hoặc không xác đáng, Viện kiểm sát có quyền kháng nghị v.v...

Thực tế ở nước ta những năm qua, khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án, Viện kiểm sát đã phát hiện các vi phạm của Toà án không phải là ít. Chỉ riêng năm 2006, Viện kiểm sát đã kháng nghị để Toà án xét xử theo thủ tục phúc thẩm 601 vụ và Toà án chấp nhận kháng nghị đạt tỷ lệ 78,8%; xét xử 152 vụ do Viện kiểm sát kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, Toà án chấp nhận theo kháng nghị của Viện kiểm sát đạt tỷ lệ 68,4%. Riêng số kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân tối cao được Toà án nhân dân tối cao chấp nhận đạt tỷ lệ 80,6%.

Vậy nếu Viện kiểm sát không thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án thì cơ quan nào thực hiện chức năng này? Nếu không có các kháng nghị của Viện kiểm sát chả lẽ những bản án, những quyết định trái pháp luật, không xác đáng của Toà án cứ thế thi hành hay sao? Nếu Viện kiểm sát kháng nghị không đúng, Toà án cấp trên vẫn có quyền “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” để xét xử lại theo kháng nghị của Viện kiểm sát, vẫn có quyền không chấp nhận kháng nghị của Viện kiểm sát. Pháp luật cần quy định chặt chẽ về trách nhiệm của Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng này. Kháng nghị của Viện kiểm sát nếu sai, trái pháp luật, gây thiệt hại cho tổ chức và cá nhân còn phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Như vậy, chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực tư pháp nói chung, hoạt động xét xử của Toà án nói riêng cần cân nhắc thận trọng khi có ý định bỏ chức năng này của Viện kiểm sát. Không nên xem đây là “vừa đá bóng vừa thổi còi”, vì quyền độc lập, chỉ tuân theo pháp luật của Toà án không mất đi mà chỉ được Viện kiểm sát “kiềm chế, đối trọng” để Toà án xét xử đúng pháp luật mà thôi.

4. Cần xem xét lại quy định về giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của Viện kiểm sát địa phương

Hội đồng tuyển chọn Kiểm sát viên không thể do lãnh đạo chính quyền tham gia như quy định hiện nay mà cần áp dụng chế độ thi tuyển. Nh