VIỆN KIỂM SÁT HAY VIỆN CÔNG TỐ?

VIỆN KIỂM SÁT HAY VIỆN CÔNG TỐ?


NGUYỄN THÁI PHÚC*
*PGS.TS luật học, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Bộ máy nhà nước ta trong đó có các cơ quan như viện kiểm sát (VKS), tòa án, công an… được hình thành và phát triển trong điều kiện của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bộ máy này đã bộc lộ nhiều hạn chế. Trong những năm gần đây song song với đổi mới kinh tế, việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trên cơ sở đổi mới kiện toàn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trên cả ba mặt lập pháp, hành pháp và tư pháp được đặt ra như một vấn đề cấp bách và tất yếu. Đây là một trong những điều kiện bảo đảm cho nhà nước với tư cách là một thiết chế quan trọng của kiến trúc thượng tầng thúc đẩy tích cực trở lại quá trình đổi mới kinh tế.
Cải cách tư pháp đang diễn ra ở nước ta không thể không đụng chạm đến VKS. Ngay từ những ngày đầu của Cải cách tư pháp đã xuất hiện hai phương án đổi mới VKS. Phương án thứ nhất là “nghiên cứu đổi mới căn bản tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân hiện nay theo hướng thành lập Viện công tố (VCT) để thực hiện tốt hơn chức năng công tố nhà nước, khắc phục tình trạng cắt khúc giữa hoạt động điều tra của cơ quan điều tra với hoạt động kiểm sát điều tra của VKS hiện nay; đồng thời khắc phục sự chồng chéo giữa hoạt động KSC của VKS với hoạt động của cơ quan thanh tra, với hoạt động kiểm tra giám sát của các cơ quan nhà nước hữu quan khác”. Phương án thứ hai là giữ nguyên mô hình VKS nhưng phải hoàn thiện nó về các mặt như tổ chức, bộ máy, phương thức hoạt động, đội ngũ cán bộ.[1] Dự thảo Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII cũng đi theo hướng “điều chỉnh nhiệm vụ của VKS theo hướng VKS làm chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, còn công tác kiểm sát chấp hành pháp luật của các cơ quan, đơn vị, tổ chức và cá nhân thì chuyển giao cho cơ quan thanh tra thực hiện. Việc kiểm sát văn bản của Chính phủ do UBTVQH đảm nhiệm. Việc kiểm sát văn bản pháp quy của cơ quan nhà nước các cấp từ Bộ trở xuống sẽ thực hiện theo nguyên tắc “cơ quan nhà nước cấp trên kiểm tra văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới”. Tuy nhiên Nghị quyết chính thức của Hội nghị vẫn chủ trương giữ nguyên chức năng của VKS như Hiến pháp 1992 quy định, chỉ xác định trọng tâm trong hoạt động của VKS là hoạt động công tố. Khi sửa đổi Hiến pháp 1992 chỉ đặt vấn đề điều chỉnh một phần chức năng của VKS mà cụ thể là sửa Điều 137, bỏ hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế hay còn gọi là KSC. Nghị quyết đầu tiên của Bộ Chính trị về Cải cách tư pháp ngày 02/01/2002 chỉ đặt vấn đề nâng cao chất lượng hoạt động, đề cao trách nhiệm của VKS, nhưng chỉ 3 năm sau Nghị quyết 49 ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đã xác định “nghiên cứu việc chuyển đổi VKS thành VCT…”. Như vậy lần đầu tiên kể từ khi thành lập đến nay, sau 45 hoạt động và phát triển vấn đề “tồn tại hoặc không tồn tại” của VKS đã chính thức được lên bàn nghị sự của Cải cách tư pháp chứ không còn là vấn đề học thuật nữa.
Chúng tôi cho rằng việc chuyển đổi chức năng của một hệ thống cơ quan nhà nước như VKS là một việc vô cùng hệ trọng đòi hỏi sự tỉnh táo về chính trị, nghiêm túc về khoa học và thận trọng, khôn ngoan về thực tiễn bởi lẽ nó liên quan đến vấn đề pháp chế thống nhất là nền tảng của nhà nước pháp quyền. Là người làm công tác nghiên cứu chúng tôi cho rằng vấn đề này cần được xem xét một cách toàn diện ở các khía cạnh khác nhau. Một trong những phương pháp tiếp cận là nhìn nhận vấn đề từ khía cạnh lịch sử, đánh giá thực trạng để có giải pháp đúng đắn cho tương lai.
I. Trường phái, mô hình VCT và VKS trên thế giới
Ở góc độ lý luận nếu bỏ qua một số khác biệt về chi tiết có thể cho rằng trên thế giới hiện nay có hai trường phái lý luận và hai mô hình khác nhau: Thứ nhất là trường phái lý luận và mô hình VCT; thứ hai là trường phái lý luận và mô hình VKS.
1. Trường phái và mô hình VCT
Trong lịch sử Nhà nước và pháp luật thì chế định tòa án xuất hiện sớm hơn chế định VCT hay VKS rất nhiều. Trong Nhà nước Hy Lạp và La Mã cổ, người bị hại tự mình thu thập chứng cứ và tự buộc tội trước tòa hoặc phải mời nhà hùng biện thực hiện chức năng buộc tội thay mình. Người bị hại có vai trò to lớn, tích cực và quyết định trong tố tụng hình sự (TTHS). TTHS xuất hiện và vận động phụ thuộc vào ý chí của người bị hại. Tuy nhiên do quy định người nào đưa ra lời buộc tội thì người đó có nghĩa vụ chứng minh lời buộc tội của mình là đúng nên hoạt động của người bị hại gặp nhiều khó khăn trước tòa. Thời gian sau (thế kỷ I-IV) việc truy cứu trách nhiệm hình sự do các viên chức của nhà vua tiến hành. Thời kỳ đầu của mô hình Tố tụng buộc tội (thế kỷ VII–XIII) các bên tranh tụng bình đẳng với nhau trước tòa, không có hoạt động công tố bởi lẽ tòa án tập trung các chức năng cơ bản của TTHS vào tay mình. VCT đầu tiên xuất hiện ở Pháp vào năm 1302 duới triều vua Philippe IV như là cơ quan đại diện cho lợi ích của nhà vua trong cuộc đấu tranh chống lại sự lạm quyền của các lãnh chúa phong kiến để củng cố quyền lực của mình. Thuật ngữ “công tố viên” chỉ được sử dụng vào đầu thế kỷ XVIII. Lúc đầu chức năng của VCT không hoàn toàn là chức năng pháp lý. Theo nhà sử học người Nga V.I. Veritenhicốp thì VCT được xem như là “đôi mắt của nhà vua để thông qua đó có thể theo dõi sự vận hành của toàn bộ bộ máy nhà nước có đúng hay không”. Các công tố viên thực hiện nghĩa vụ của mình mọi lúc mọi nơi để bảo vệ lợi ích của nhà vua, theo dõi hoạt động của các quan chức có đáp ứng yêu cầu của nhà vua hay không? Trọng tâm trong hoạt động của VCT Pháp là bảo vệ ngân quỹ nhà nước. Lúc đó hoạt động xét xử của tòa án là một trong những nguồn thu chính của ngân quỹ nhà nước do vậy công tố viên có nhiệm vụ phát hiện và đưa các vụ việc vi phạm pháp luật của nhà vua đến tòa án để xử lý và tác động sao cho quyết định của tòa án có lợi cho nhà nước. VCT của Pháp là mẫu hình tiêu biểu của VCT nhiều nước ở phương Tây.
Trong lịch sử đời sống xã hội đôi khi chúng ta bắt gặp những hiện tượng rất khác thường, rất độc đáo, có một không hai. Một trong những hiện tượng như vậy là VCT ở Nga xuất hiện 3 thế kỷ trước bởi thiên tài Pier Đệ nhất. Hiện nay có nhiều người Nga chỉ thích nhìn về phương Tây để tìm kiếm mô hình thích hợp về cấu trúc bộ máy nhà nước và người ta lại quên đi là có thể xem xét học hỏi từ lịch sử của chính đất nước mình. Khi nắm quyền đổi mới và cải tạo một đất nước rộng lớn bắt đầu gia nhập châu Âu được ví như hình ảnh một “con thuyền đã hạ thủy”, điều mà Pier Đệ nhất quan tâm là phải có quản lý nhà nước mạnh mẽ, phải có những điểm tựa cơ bản cho nhà nước. VCT được nhìn nhận không chỉ là một cấu trúc quản lý thuận tiện, hợp lý mà trước hết là sức mạnh gắn kết nhà nước, là nền tảng cho thống nhất pháp chế, trật tự pháp luật. Ngay từ lúc đầu Pier Đệ nhất đã có ý định thành lập VCT như là một chế định đặc biệt thanh tra hoạt động của các quan chức ở các cấp để chống lại sự lộng quyền ở địa phương. Đích thân Pier Đệ nhất đã làm dự thảo luật về VCT với ý tưởng là cơ quan giám sát tuân theo pháp luật ngay cả với các quan chức cao nhất. VCT thời Nga hoàng ra đời sau và chịu ảnh hưởng nhiều của mô hình VCT của Pháp và của Đức. Pier Đệ nhất có tham khảo kinh nghiệm của VCT Pháp nhưng không sao chép nguyên xi. VCT của Nga có một số khác biệt so với VCT của các nước đó. Hoạt động của VCT của Pháp hầu như bị chi phối bởi nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của nhà vua, nhân danh nhà vua tham gia vào hoạt động xét xử tại tòa án. Trọng tâm trong hoạt động của VCT của Pháp là tham gia trong TTHS buộc tội nhân danh nhà nước. Còn trọng tâm trong hoạt động của VCT Nga là giám sát tuân theo pháp luật. Điều này được giải thích bởi yếu tố lịch sử: nước Nga có lãnh thổ rộng lớn, nhiều dân tộc có trình độ phát triển lạc hậu, phần lớn quan chức có thiên hướng tham nhũng. Ở nước Nga đã hình thành một cơ quan nhà nước đặc thù có ảnh hưởng mạnh mẽ với chức năng giám sát, có nhiêm vụ kháng nghị các quyết định và hành vi trái pháp luật của bất kỳ cơ quan và quan chức nào, thông báo cho nhà vua về những vi phạm pháp luật được phát hiện. VCT thời kỳ này đã thực hiện các chức năng giám sát gần giống như KSC của VKS Liên xô sau này. Luật gia nổi tiếng của Nga N.V. Muraviép đã viết: VCT của Nga ngay từ khi ra đời (1772) cho đến Cải cách tư pháp của Alexandra – những năm 60 của thế kỷ XIX – chủ yếu là cơ quan giám sát tuân thủ pháp luật trong nhà nước còn hoạt động buộc tội trước tòa án chỉ là một trong những chức năng phụ của VCT, không được quy định nhiều về pháp lý và không đáng kể trong hoạt động thực tiễn. Đến cải cách tư pháp 1864 thì VCT của Nga mất chức năng giám sát tuân theo pháp luật (KSC). VCT chỉ thực hiện chức năng truy cứu trách nhiệm hình sự, tham gia buộc tội tại phiên tòa hình sự. Lý do của vấn đề này không phải vì lợi ích của nhà nuớc mà vì vấn đề “quyền anh quyền tôi” giữa một số cơ quan nhà nước. Đối với cơ quan hành pháp – cơ quan nắm nhiều quyền lực – thì hoạt động giám sát tuân theo pháp luật luôn là một trở ngại ngăn chặn sự lạm quyền, tùy tiện của cơ quan này. Chính vì vậy mà nhiều nhà nghiên cứu của Nga cho rằng việc bỏ chức năng giám sát của VCT Nga trong Cải cách tư pháp 1864 là một hạn chế của nó. Sau khi Sa hoàng Alecxandr II bị ám sát (1881) và thời kỳ sau Cách mạng 1905 VCT Nga đã thực sự trở thành cơ quan trấn áp trong bộ máy nhà nước.
VCT ngay từ khi ra đời đã là công cụ củng cố quyền lực của nhà nước trung ương. Nhưng điểm nổi bật nhất trong mô hình VCT của nhiều nước trên thế giới vẫn là hoạt động truy cứu trách nhiệm hình sự – chức năng buộc tội trong TTHS nhằm bảo đảm sự tuân thủ Luật hình sự. Đây là lợi ích sống còn và là điều quan tâm nhất của nhà nước. Hoạt động giám sát tuân thủ pháp luật chỉ thể hiện trong quan hệ với cơ quan điều tra. VCT không thực hiện chức năng giám sát tuân theo pháp luật ở giai đoạn xét xử. Ở giai đoạn này VCT thuần túy là một bên tranh tụng bình đẳng với bên bào chữa. Giám sát việc tuân thủ pháp luật của các bên tranh tụng (trong đó có VCT) và những người tham gia phiên tòa do tòa án thực hiện. Hoạt động giám sát tuân theo pháp luật của VCT bên ngoài lĩnh vực TTHS như TTDS và một số lĩnh vực khác rất hạn chế. Tuy nhiên cũng có trường hợp cá biệt như VCT ở Nga trước 1860 và ở Thổ Nhĩ Kỳ. VCT Thổ Nhĩ Kỳ có vai trò gần giống như VKS ở Liên xô cũ tức là có chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật và chức năng này được ghi nhận trong Hiến pháp: VCT có quyền khởi tố vụ án, quyền bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước và công dân, trình bày kết luận về các dự thảo luật, về sự phù hợp của các điều ước quốc tế với luật pháp quốc gia, kháng nghị với bất kỳ bản án trái pháp luật nào của tòa án, kiểm sát hoạt động của cảnh sát tư pháp, soạn thảo chính sách hình sự và phòng ngừa tội phạm.
Từ thực tiễn lịch sử này đã hình thành trường phái lý luận về VCT: VCT chỉ là cơ quan nhà nước hoạt động chủ yếu trong phạm vi đấu tranh chống tội phạm, thực hiện chức năng truy cứu trách nhiệm hình sự, tham gia buộc tội nhân danh nhà nước trước tòa án như là một bên tranh tụng bình đẳng với bên bào chữa. VCT thuộc về quyền lực hành pháp. Sự tham gia của VCT trong TTHS là cần thiết và không thể thiếu được. Không có sự tham gia của VCT thì tòa án không thể xét xử được. Viện trưởng VCT đồng thời là Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Ở một số nước VCT nằm trong hệ thống tòa án. Cơ sở lý luận của trường phái này là học thuyết phân chia ba quyền: hành pháp, lập pháp và tư pháp. VCT không có chức năng kiểm sát (hay giám sát) tuân theo pháp luật hoặc có nhưng ở những phạm vi rất hạn chế trong tố tụng dân sự, thủ tục phá sản khi liên quan đến lợi ích nhà nước và trật tự công cộng. Thí dụ hệ thống pháp luật của Hoa kỳ không hề biết đến chế định kiểm sát tuân theo pháp luật. Cơ quan Công tố (Attorney) có chức năng cố vấn pháp lý cho chính phủ, đại diện cho nhà nước trước tòa án khi có tranh chấp liên quan đến lợi ích của nhà nước và buộc tội nhân danh nhà nước, trong đó hoạt động buộc tội là hoạt động quan trọng nhất. Vấn đề hợp pháp hay không hợp pháp trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân do tòa án giải quyết trên cơ sở tranh chấp của các bên. Tòa án là trọng tài tối cao và là người giám sát việc tuân thủ pháp luật.
Mô hình VCT thực chất là mô hình dựa trên nền tảng phân chia quyền lực, đề cao vai trò của tòa án, đề cao nguyên tắc tự định đọat và tranh tụng giữa các bên có xung đột pháp lý. Đây là mặt tích cực của mô hình này. Nhưng để công bằng cần phải xét đến cả những hạn chế của nó. Hạn chế lớn nhất của mô hình này là trong nhà nước không có một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng quan trọng, cần thiết cho bất kỳ nhà nước pháp quyền nào là hoạt động giám sát tuân theo pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của quan hệ pháp luật nhằm bảo vệ pháp luật, bảo đảm pháp chế thống nhất.
Nếu tham khảo kinh nghiệm thế giới về quá trình cải cách VCT ở các quốc gia theo hướng phát triển và mở rộng dân chủ thì sẽ thấy đang có xu thế mở rộng thẩm quyền, chức năng của VCT trong nhà nước chứ không phải thu hẹp. Thí dụ ở Brazin năm 1988 đã sửa Hiến pháp theo hướng khẳng định vai trò của VCT trong nhà nước. VCT được gọi là Bộ xã hội, nó không chỉ có thẩm quyền buộc tội nhân danh nhà nước mà còn giám sát hành chính bảo đảm tuân thủ quyền tự do của công dân, bảo vệ lợi ích xã hội. Công tố viên được bổ nhiệm suốt đời và chịu trách nhiệm về bảo vệ trật tự pháp luật, nền dân chủ, lợi ích xã hội và cá nhân. Dự kiến cải cách VCT ở Hàn quốc theo hướng tách VCT ra khỏi Bộ Tư pháp. Ở nhiều nước châu Âu ngoài việc phát hiện vi phạm pháp luật, tội phạm ra thì VCT còn có một số chức năng giám sát tuân theo pháp luật và chức năng này đang có xu hướng mở rộng. VCT ngày càng có nhiều thẩm quyền can thiệp vào những vấn đề hành chính, vấn đề hải quan, vấn đề môi trường. Ở Thụy Điển có văn phòng VCT chống tội phạm kinh tế và VCT có chức năng giám sát tuân thủ pháp luật tại các nơi giam giữ. Trong Dự án cải cách VCT của Pháp theo đề nghị của Tổng thống Shirắc VCT có thể có độc lập hơn trong quan hệ với hành pháp mà trước hết là với Bộ Tư pháp.
2. Trường phái và mô hình VKS
Mô hình VKS đã ra đời ở Liên xô cũ và đang tồn tại ở Liên bang Nga hiện nay. Do vậy tìm hiểu về bối cảnh lịch sử ra đời của mô hình cơ quan nhà nước này là điều hết sức cần thiết ở góc độ phương pháp luận. Lịch sử ra đời của bất kỳ cơ quan nhà nước nào đều có thể giúp chúng ta hiểu rõ những vấn đề sau đây:
+ Vai trò lịch sử và vị trí của cơ quan đó trong hệ thống bộ máy nhà nước, mối liên hệ giữa chức năng của nó với bản chất của nhà nước mà nó tồn tại trong đó như một bộ phận hữu cơ;
+ Chức năng nhà nước mà lịch sử đã giao cho cơ quan đó thực hiện;
+ Định hướng hoàn thiện cơ quan đó trong điều kiện mới ở góc độ lập pháp và góc độ tổ chức.
Khác với một số cơ quan bảo vệ pháp luật khác như tòa án, công an ra đời ngay sau Cách mạng Tháng Mười 1917, mãi đến năm 1922 VKS Liên xô mới được thành lập. Theo ý kiến của nhiều nhà nghiên cứu đây không phải là hiện tượng ngẫu nhiên. Đây chính là thời kỳ Lênin – người sáng lập nhà nước kiểu mới – tìm kiếm mô hình cơ quan thay thế cho mô hình VCT của Nga hoàng. Chúng ta không nên quên rằng trước khi là một nhà hoạt động chính trị, một lãnh tụ cộng sản thì Lênin đã là một luật gia am hiểu sâu sắc các vấn đề về nhà nước và pháp luật. Hơn ai hết trên cương vị là người đứng đầu Nhà nước Xô viết non trẻ trong hoàn cảnh thù trong giặc ngoài của những năm đầu sau cách mạng Lênin đã thấy được vai trò to lớn của pháp luật và pháp chế đối với sự tồn tại, củng cố và lớn mạnh của chính quyền Xô viết. Trong điều kiện khi đất nước chuyển sang xây dựng hòa bình và thực hiện chính sách kinh tế mới thì vấn đề tuân thủ pháp luật của nhà nước trung ương – vấn đề pháp chế – lại được đặt ra một cách thiết thực và gay gắt. Các chính quyền địa phương vừa trải qua nội chiến và chính sách Cộng sản thời chiến đã cảm thấy gò bó, chật hẹp trong khuôn khổ pháp chế luôn tìm cách bỏ qua những quy định của pháp luật do nhà nước trung ương ban hành. Cội nguồn của hiện tượng vi phạm pháp chế thống nhất, theo Lênin, chính là chủ nghĩa cục bộ địa phương, bản vị. “Ảnh hưởng của địa phương là một trong những trở ngại lớn nhất, nếu không phải là trở ngại lớn nhất, cho công cuộc thiết lập pháp chế và nền văn hóa”. Sự khác biệt của địa phương cần được tính đến trong công tác quản lý và hành chính vì nếu không sẽ rơi vào chế độ tập trung quan liêu. Bản thân pháp luật cũng phải tính đến sự khác biệt này khi đưa ra các quy định điều chỉnh những vấn đề cụ thể. Thí dụ luật có thể quy định mức thuế của các tỉnh miền núi thấp hơn các địa phương khác do khác biệt về điều kiện kinh tế – xã hội. Nhưng pháp chế – tức là chấp hành, tuân thủ pháp luật – thì phải thống nhất trong phạm vi toàn thể liên bang. Có nghĩa là khi luật được ban hành thì phải được mọi địa phương, mọi người hiểu và vận dụng thống nhất. Tỉnh A không phải là tỉnh miền núi thì không thể tự vận dụng mức thuế thấp quy định cho miền núi được. Tỉnh B là tỉnh miền núi thì không thể tùy tiện áp dụng mức thuế thấp hơn cả mức thuế do luật đã quy định được. Không thể chấp nhận hiện tượng khi mà luật của nhà nước trung ương được hiểu và giải thích “theo kiểu địa phương”, vận dụng tùy tiện cho “phù hợp với hoàn cảnh địa phương”. “Mối nguy hại to lớn nhất trong đời sống của chúng ta, cũng như trong tình trạng kém văn hóa của chúng ta là ở chỗ chúng ta dung túng quan niệm muôn thủa của nước Nga và những tập quán nửa man rợ muốn duy trì pháp chế của tỉnh Caluga cho khác với pháp chế của tỉnh Cadan”. Hình thức phổ biến vi phạm pháp chế thống nhất của các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương vì lợi ích cục bộ là không thực hiện đúng pháp luật hoặc ban hành các văn bản của mình trái với luật làm vô hiệu hóa hoặc biến dạng các quy định của luật.
Trong thời gian từ 1917 đến 1922 chức năng giám sát tuân theo pháp luật trong nhà nước Xô viết được giao cho nhiều cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện. Điều này dẫn đến sự tản mạn, chồng chéo về hoạt động và hiệu quả thấp, không đủ mạnh trong bảo vệ pháp luật. Ở nước Nga lúc đó khi mà nhiệm vụ xây dựng và phát triển chế độ xã hội mới được đặt lên hàng đầu thì nhiệm vụ bảo vệ pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước trở thành nhiệm vụ cực kỳ quan trọng. Nhu cầu về một cơ quan nhà nước có chức năng duy nhất là giám sát tuân thủ pháp luật bảo đảm pháp chế thống nhất trong mọi lĩnh vực hoạt động nhà nước đã hình thành. Quan điểm cho rằng những người Bôn sê vích là cha đẻ của mô hình VKS là hoàn toàn không thuyết phục. Chính thực tiễn 5 năm đầu sau Cách mạng Tháng Mười đã buộc họ phải quay trở lại với mô hình VCT của Pier Đệ nhất. Mô hình VKS được Lênin tiếp thu và phát triển từ mô hình VCT của Pier Đệ nhất năm 1772 khi mở rộng phạm vi hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật và coi hoạt động này như là chức năng thuộc tính – chức năng nhà nước – của VKS.
Khi xây dựng mô hình VKS Lênin đã đặc biệt chú ý những nguyên tắc tổ chức đặc thù của VKS như nguyên tắc độc lập, tập trung, thống nhất, không song trùng trực thuộc để bảo đảm cho VKS có khả năng chống lại bất kỳ ảnh hưởng địa phương và cá nhân nào khi thực hiện chức năng của mình. Dự thảo thành lập VKS của Lênin lúc đầu đã gặp phải sự phản đối gay gắt. Vấn đề thành lập VKS Liên xô thực chất đã trở thành vấn đề đấu tranh chống chủ nghĩa cục bộ địa phương, thói tự do vô chính phủ lúc đó ở nước Nga.
Cơ sở nền tảng cho tổ chức và hoạt động của VKS chính là luận điểm của Lênin về pháp chế thống nhất, về vai trò của pháp luật và pháp chế trong nhà nước kiểu mới. Nội dung cơ bản của luận điểm này cũng như những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKS được Lênin trình bày trong tác phẩm nổi tiếng “Về chế độ song trùng trực thuộc và pháp chế”. Mô hình VKS của Lênin có những đặc điểm sau đây:
+ Hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật là chức năng Hiến pháp cơ bản của VKS. Hoạt động của VKS không còn bó hẹp trong khuôn khổ của hoạt động truy cứu trách nhiệm hình sự mà đã mở rộng ra rất nhiều, nhất là trong lĩnh vực quản lý nhà nước, lĩnh vực TTDS, thi hành án, giam giữ cải tạo, lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, đến các bộ, các cơ quan dân cử, cơ quan quân sự. Bản thân hoạt động của các cơ quan thanh tra, kiểm tra cũng là đối tượng của kiểm sát. Nhờ vậy VKS có khả năng tác động và liên kết hoạt động của cả bộ máy nhà nước, làm tích cực hóa hoạt động thực thi pháp luật của toàn bộ máy. VKS được xem như là bảo đảm quan trọng của pháp chế thống nhất trong đất nước.
+ Hoạt động của VKS là một dạng hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước độc lập bên cạnh những hoạt động của các nhánh quyền lực nhà nước khác. VKS là cơ quan nhà nước chuyên trách duy nhất thực hiện chức năng này nên tính chuyên nghiệp cao thông qua hệ thống các cơ quan VKS từ trung ương đến địa phương. VKS được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc đặc thù cho phép nó thực hiện chức năng kiểm sát hiệu quả. Đây là lợi thế lớn nhất của VKS trong việc bảo đảm pháp chế thống nhất chống lại mọi biểu hiện của chủ nghĩa cục bộ địa phương và chủ nghĩa bản vị – những biểu hiện của xu hướng thoát ly, đối lập với lợi ích của nhà nước trung ương.
+ VKS không can thiệp trực tiếp vào hoạt động chức năng của cơ quan, tổ chức mà nó kiểm sát tuân theo pháp luật. VKS chỉ xuất phát từ góc độ hợp pháp hay không hợp pháp khi xem xét hoạt động của đối tượng kiểm sát, không can thiệp vào vấn đề hợp lý hay không hợp lý. Chính đây là sự khác biệt cơ bản với các hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra khác. Hoạt động thanh tra, kiểm tra bao hàm cả khả năng những cơ quan thanh tra, kiểm tra bằng quyền lực của mình trực tiếp loại trừ những vi phạm pháp luật được phát hiện. Còn VKS khi phát hiện vi phạm pháp luật thì không trực tiếp loại trừ vi phạm đó mà chỉ có nghĩa vụ đưa vụ việc đến tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền xem xét và giải quyết (ngoại lệ là hoạt động kiểm sát điều tra và kiểm sát giam giữ).
Có tác giả cho rằng sự ra đời của mô hình VKS phụ thuộc vào điều kiện cụ thể về kinh tế, xã hội, lịch sử và văn hóa của nước Nga. Ở quốc gia thường xuyên có xung đột giữa trung ương và địa phương, có xu hướng thoát ly, cục bộ địa phương… thì ở đó VKS là nhân tố cần thiết để hàn gắn nhà nước, hàn gắn chính quyền trung ương. Chúng tôi cho rằng điều kiện lịch sử, kinh tế, văn hóa, xã hội cũng là nhân tố quan trọng nhưng bản chất, kiểu nhà nước mới là nhân tố quyết định việc xuất hiện, lựa chọn mô hình VKS ở mỗi quốc gia. Nhà nước kiểu mới – nhà nước dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất chỉ có thể tồn tại và thực hiện được nhiệm vụ của mình khi mà hệ thống pháp luật bảo vệ nền tảng kinh tế đó được tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh. Chủ sở hữu nhà nước – chủ sở hữu trừu tượng – cần đến một người đại diện cụ thể cho mình thực hiện nhiệm vụ này. Người đó chính là VKS. Pháp chế thống nhất là yêu cầu khách quan, là thuộc tính của nhà nước kiểu mới và mô hình VKS với những nguyên tắc tổ chức hoạt động đặc thù hoàn toàn cho phép khẳng định nó là cơ quan bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước. Thực tế lịch sử cho thấy sự tồn tại của mô hình VKS gắn liền với việc xây dựng nhà nước kiểu mới ở Liên xô, ở Đông Âu và ở Việt Nam. Ở những nhà nước dựa trên sở hữu tư nhân về tư liệu sản xuất thì ở đó bản thân mỗi một chủ sở hữu là người phải tích cực bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong quá trình thực thi pháp luật và không cần đến một người đại diện nào làm thay họ cả vì đó là lợi ích sống còn của họ. Nhà nước chỉ cần đến người đại diện cho mình trong trường hợp có những hành vi vi phạm pháp luật nguy hiểm nhất mà ta gọi là tội phạm đe dọa lợi ích chung của tất cả các chủ sở hữu. Do vậy mô hình VCT là phù hợp với hoạt động chủ yếu là truy cứu trách nhiệm hình sự và thay mặt nhà nước buộc tội tại phiên tòa.
Sau khi Liên xô sụp đổ, mô hình VKS của Lênin đã phải đương đầu với nhiều thách thức có lúc tưởng chừng như không vượt qua được trong điều kiện có nhiều thay đổi diễn ra ở nước Nga. Khi xây dựng Hiến pháp 1993 ở Liên bang Nga đã có tranh luận sôi nổi trên diễn đàn khoa học và trong nghị trường về số phận của VKS. Có hai nhóm quan điểm. Nhóm quan điểm thứ nhất mặc dù thừa nhận pháp chế là giá trị xã hội bất khả xâm phạm, là một trong những nền tảng của chế độ nhà nước và chính vì vậy pháp chế phải được nhà nước bảo vệ, bởi lẽ vi phạm pháp luật, phi pháp chế không chỉ làm suy yếu nền tảng của nhà nước mà còn đe dọa an ninh của đất nước, xâm hại đến hệ thống pháp luật… Nhưng nhóm quan điểm này lại không thừa nhận vai trò của VKS trong bảo vệ pháp chế như là một trong những chức năng cơ bản quan trọng của nhà nước. Theo ý kiến của nhóm này, việc bảo vệ pháp chế trong đó có bảo vệ quyền và tự do của công dân có thể thực hiện thông qua tòa án bằng quyền khởi kiện mà không cần thiết phải có một cơ quan nhà nước chuyên trách như VKS. Cần phải bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật của VKS, chỉ giữ lại chức năng truy cứu trách nhiệm hình sự và VKS cần phải được sáp nhập vào hệ thống tòa án hoặc hệ thống hành pháp. Chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước (KSC) là tàn dư của thời trung cổ tồn tại trong các nhà nước chuyên chế để thực hiện sự giám sát mọi lúc mọi nơi đối với các tổ chức và công dân. KSC chính là hình ảnh VKS “ôm cái không ôm nổi” hay nói một cách khác là VKS không có khả năng thực tế thực hiện các công việc của KSC. Ở đa số các VKS quận huyện chỉ có một kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ KSC. Hàng năm ở nước Nga khoảng 1 triệu văn bản pháp quy được ban hành, trong khi số lượng kiểm sát viên của ngành kiểm sát chỉ là 50.000 trong đó một nửa là làm việc trong lĩnh vực KSC. Kiểm sát tại chỗ của VKS thường không chuyên nghiệp, kém hiệu quả. Nhóm quan điểm thứ hai đề nghị cần giữ mô hình VKS như là một chế định nhà nước đặc thù, độc đáo riêng có của nước Nga, hoàn thiện mô hình này và tăng cường hơn nữa vai trò của VKS trong điều kiện mới. VKS ra đời trước hết vì yêu cầu bảo đảm sự thống nhất pháp chế trong nhà nước và chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật là một định hướng chủ yếu để đáp ứng yêu cầu này. Nếu không giao cho VKS thì đương nhiên chức năng này phải chuyển giao cho một cơ quan nào đó và xuất hiện câu hỏi như vậy có hợp lý không ở một đất nước đã tồn tại chế định VKS hơn 278 năm. Trung bình một năm VKS giải quyết trực tiếp 1 triệu đơn khiếu nại trong đó có 250.000 được giải quyết theo hướng khôi phục các quyền bị vi phạm, 55.000 các văn bản pháp quy trái pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương bị hủy bỏ theo kháng nghị của VKS. Hàng năm VKS đã phát hiện và đưa vào đăng ký 50.000 tội phạm bị cơ quan công an bỏ lọt, 51% án sơ thẩm bị tòa án cấp phúc thẩm hủy hoặc sửa theo kháng nghị của VKS. Chúng ta có thể hình dung việc bảo đảm pháp chế thế nào nếu không có hoạt động kiểm sát của VKS? Xây dựng nhà nước pháp quyền cần phải sử dụng những kinh nghiệm cũ về tổ chức và hoạt động của VKS kết hợp với các điều kiện mới. Xây dựng nhà nước pháp quyền đòi hỏi khách quan mở rộng hoạt động kiểm sát bởi lẽ nó hoàn toàn phù hợp với những nguyên tắc của nhà nước pháp quyền: tính tối thượng của luật và nguyên tắc mọi vi phạm pháp luật do bất kỳ ai gây ra phải được phát hiện và xử lý kịp thời.
Quy định của Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 về VKS là một sự thỏa hiệp giữa hai quan điểm trên nên có nhiều điểm không rõ ràng. VKS được quy định trong chương “Quyền lực tư pháp” ở Điều 129. Đến năm 1995 Luật Viện kiểm sát được ban hành thì chức năng của nó mới được quy định rõ hơn. Điều 1 Luật này quy định: “Viện kiểm sát Liên bang Nga là một hệ thống cơ quan liên bang tập trung thống nhất nhân danh liên bang thực hiện hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật hiện hành trên phạm vi lãnh thổ của liên bang.”
Về cơ bản mô hình VKS vẫn tồn tại ở nước Nga chứ không có chuyển đổi sang mô hình VCT. Các chức năng kiểm sát của VKS vẫn được duy trì trong các lĩnh vực như kiểm chung, kiểm sát điều tra và kiểm sát hoạt động trinh sát – đặc tình, kiểm sát giam giữ và chấp hành hình phạt, khởi tố vụ án dân dự vì lợi ích của liên bang, lợi ích chung của xã hội hoặc vì lợi ích của công dân khi mà vì lý do chính đáng người đó không thể tự bảo vệ quyền lợi của mình được. Bên cạnh đó mô hình này cũng có những điểm thụt lùi so với mô hình VKS của Lênin. Cụ thể như quy định Viện trưởng VKS của các chủ thể liên bang được Viện trưởng VKS Liên bang Nga bổ nhiệm trên cơ sở thỏa thuận với các chủ thể liên bang. Hoặc quy định VKS không thực hiện kiểm sát hoạt động xét xử của Tòa án. Tại phiên tòa VKS chỉ là một bên tranh tụng bình đẳng với bên bào chữa. Quyền hạn của VKS trong giai đoạn điều tra bị hạn chế hơn và tòa án là người quyết định phê chuẩn lệnh tạm giam, khám xét.
Các nước cộng hòa trong Liên xô cũ sau khi giành được độc lập đã phải bắt tay vào việc xây dựng những cơ sở mới cho hệ thống pháp luật của mình. Điều thấy rõ nhất trong quá trình hình thành hệ thống và các chế định pháp luật của những nước này là xu thế tránh xa nước Nga và trước hết là tránh xa những gì có thể gợi nhớ đến mô hình hệ thống pháp luật Xô viết. Trong bối cảnh như vậy việc tìm kiếm cho mình mô hình riêng về VKS của những nước này thường dựa trên các lý thuyết và truyền thống pháp lý của phương Tây. Nhưng thực tiễn cho thấy kết quả không hoan toàn như vậy. Một số nước đã chuyển sang mô hình VCT: bỏ chức năng KSC, VKS là cơ quan truy cứu trách nhiệm hình sự và chỉ có một số thẩm quyền kiểm sát đặc biệt liên quan đến chức năng này như kiểm sát trong hoạt động điều tra, giam giữ, chấp hành hình phạt. Hiến pháp Adecbaidan quy định VKS trực thuộc hệ thống tòa án, trở lại thời điểm của năm 1918. Một số nước vẫn giữ mô hình VKS là cơ quan thực hiện chức năng kiểm sát bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước nhưng có một số thay đổi về tổ chức. Hiến pháp nước CH Bê-la-rút, Ác-mê-ni-a, Ca-dắc-xtan ghi nhận VKS là cơ quan nhân danh nước cộng hòa thực hiện kiểm sát tuân theo luật và các văn bản pháp luật khác trong phạm vi cả nước. Hiện nay theo các hiến pháp và luật về VKS thì VKS trong các nước cộng hòa cũ có các quyền hạn sau đây:
+ Khởi đầu việc truy cứu trách nhiệm hình sự bằng quyền khởi tố bị can và truy tố bị cáo ra trước tòa án. Quyền hạn này là thống nhất với tất cả VKS các nước.
+ Trực tiếp tiến hành điều tra sơ bộ. Quyền hạn này được thừa nhận cho VKS của nhiều nước như A-déc-bai-dan, Bê-la-rút, Gru-di-a, Kiếc-ghi-xtan. Môn-đa-via, Tát-ghi-ki-xtan, U-dơ-be-ki-xtan.
+ Kiểm sát tuân thủ pháp luật trong giai đoạn điều tra và trong hoạt động trinh sát – đặc tình.
+ Chỉ đạo tố tụng đối với hoạt động điều tra.
+ Tham gia vào TTDS và những hình thức tố tụng khác như trọng tài, phá sản để bảo vệ lợi ích của nhà nước và xã hội, lợi ích của công dân.
+ Kiểm sát tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử vụ án hình sự.
+ Kiểm sát tuân theo pháp luật tại nơi chấp hành hình phạt.
+ Kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước hay còn gọi là KSC (Bê-la-rút, Ca-dắc-xtan, Kiếc-ghi-xtan, Tát-ghi-gít-xtan, Tuốc-mê-nít-xtan, U-dơ-bê-ki-xtan và U-craivna).
+ Phối hợp hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật trong đấu tranh chống tội phạm.
Mặc dù bị chỉ trích nhiều nhưng đa số các nước cộng hòa của Liên xô cũ vẫn tiếp thu cốt lõi của mô hình VKS Xô viết. Điều này cho thấy sự nhất trí về quan điểm cần duy trì bảo tồn và củng cố mô hình VKS truyền thống, mạnh, hiệu quả và đa chức năng trong điều kiện mới.
Hiện nay tương lai của VKS ở Liên bang Nga vẫn còn là đề tài tranh luận trong giới nghiên cứu. Có 4 nhóm quan điểm khác nhau về vấn đề này.
- Nhóm quan điểm thứ nhất: VKS là chế định trực thuộc nhánh quyền lực lập pháp và nhân danh quyền lực lập pháp thực hiện chức năng giám sát tuân thủ pháp luật trong phạm vi được cơ quan quyền lực cao nhất ủy quyền và chịu sự giám sát của cơ quan đó. Hoạt động kiểm sát như là sự nối dài tự nhiên của quyền lực lập pháp nhằm bảo đảm tính tối thượng của các đạo luật trong nhà nước.
- Nhóm quan điểm thứ hai: VKS trực thuộc nhánh quyền lực tòa án với tư cách là cơ quan thực hiện nhiệm vụ truy cứu trách nhiệm hình sự, nhân danh nhà nước buộc tội trước tòa án.
- Nhóm quan điểm thứ ba: VKS chỉ nên giới hạn bởi chức năng của hành pháp và trực thuộc Bộ Tư pháp. VKS là chỗ dựa đáng tin cậy của Tổng thống.
- Nhóm quan điểm thứ tư: VKS là một quyền lực nhà nước độc lập không trực thuộc nhánh quyền lực nào trong số ba nhánh quyền lực truyền thống và quyền lực kiểm sát có khả năng tác động đến sự ảnh hưởng lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, có nhiệm vụ bảo đảm cân bằng việc tuân theo pháp luật của các nhánh quyền lực đó. Ba nhánh quyền lực chủ yếu cần được bổ sung các công cụ kiểm tra và kìm chế lẫn nhau. Trong điều kiện của nước Nga VKS có thể đóng vai trò này vì nó là cơ quan có nghĩa vụ phát hiện và loại trừ các vi phạm pháp luật do bất kỳ ai gây ra. Quyền lực kiểm sát là sản phẩm của phân chia quyền lực, có đủ các dấu hiệu của quyền lực nhà nước như các nhánh quyền lực khác, có hình thức hoạt động cụ thể.
Tác giả M.M. Mikhenco – giáo sư Trường Tổng hợp Quốc gia Kiép đề nghị thành lập hai hệ thống VKS. Hệ thống KSC trực thuộc Quốc hội (nghị viện) thực hiện chức năng giám sát hoạt động của quyền lực hành pháp và hệ thống kiểm sát tư pháp (kiểm sát hoạt động xét xử của tòa án) do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đứng đầu. VKS này sẽ tiến hành việc truy cứu trách nhiệm hình sự, buộc tội trước tòa án, kiểm sát tuân thủ pháp luật trong hoạt động điều tra, giam giữ.
Sự đa dạng trong quan điểm về VKS có thể giải thích bởi nhiều lý do nhưng trong đó có lý do lịch sử: VCT trước 1917 ở Nga đã có những thay đổi từ thái cực này sang thái cực khác, từ cơ quan có chức năng giám sát tuân theo pháp luật đến cơ quan trực thuộc tòa án và chỉ đơn thuần có quyền khởi tố vụ án, buộc tội trước tòa.
3. VCT – VKS – VCT ở Việt Nam: Phủ định của phủ định? Sự phát triển hay vòng tròn luẩn quẩn?
Mô hình VCT đã từng tồn tại ở Việt Nam do người Pháp du nhập vào sau khi xâm chiếm Việt Nam làm thuộc địa. Mô hình đó đã tiếp tục tồn tại sau Cách mạng Tháng Tám 1945, mặc dù hệ thống pháp luật và bộ máy nhà nước của chế độ thực dân – phong kiến bị xóa bỏ, thay vào đó là bộ máy của nhà nước kiểu mới. Do hoàn cảnh lịch sử của nước ta lúc đó Hiến pháp 1946 chỉ đề cập đến tổ chức tòa án. Trong cơ cấu của tòa án có các công tố viên làm nhiệm vụ buộc tội nhân danh nhà nước trước phiên tòa trong các vụ án hình sự. Sau khi hòa bình lập lại ở miền Bắc, năm 1958 VCT Trung ương được thành lập trên cơ sở tách các công tố viên ra khỏi tòa án, đánh dấu bước khởi đầu trong việc hình thành một hệ thống cơ quan nhà nước độc lập với tòa án nhưng VCT Trung ương vẫn trực thuộc Chính phủ. Hoạt động chủ yếu của VCT vẫn là hoạt động công tố trước tòa án nhưng đã bao hàm một số yếu tố của hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật như kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử và kiểm sát giam giữ cải tạo. Nhưng chỉ chưa đầy hai năm sau mô hình VCT đã chấm dứt tồn tại. Vào thời điểm năm 1959-1960 cách mạng nước ta bước vào giai đoạn phát triển mới – giai đoạn xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật cho CNXH ở miền Bắc làm hậu thuẫn cho đấu tranh giải phóng miền Nam thống nhất đất nước. “Nhu cầu của cuộc cách mạng XHCN đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi một sự nhất trí về mục đích và hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và nhà nước cũng như giữa các ngành hoạt động nhà nước với nhau. Nếu không đạt được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp luật thì sự nghiệp xây dựng CNXH sẽ gặp nhiều khó khăn. Vì lẽ trên phải tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm giữ vững pháp chế XHCN, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”. Như vậy sự ra đời của mô hình VKS thay thế cho mô hình VCT ở nước ta gắn liền với yêu cầu của nhiệm vụ bảo đảm pháp chế thống nhất – điều kiện nền tảng cho việc xây dựng nhà nước kiểu mới. Yêu cầu này càng có tính khách quan nếu xuất phát từ những đặc điểm lịch sử của đất nước vào thời điểm đó: nền kinh tế lạc hậu, sản xuất nhỏ là phổ biến, tâm lý dân tộc chịu ảnh hưởng nặng nề của quá khứ hàng nghìn năm phong kiến đầy rẫy những thiên kiến về pháp luật. Trước hết phải kể đến sự ảnh hưởng của Nho giáo đề cao đức trị thay cho pháp trị. Trong xã hội phong kiến Việt Nam với cơ cấu làng xã cổ truyền luật pháp của nhà nước trung ương luôn bị đặt dưới hương ước làng xã vì luật pháp phong kiến chỉ điều chỉnh những lĩnh vực trực tiếp liên quan đến lợi ích sống còn của nhà vua và hoàng tộc, trong khi đó hương ước của làng xã do cộng đồng dân cư tự đặt ra giải quyết hầu hết những vấn đề thiết thực liên quan đến đời sống của mỗi người dân, mỗi gia đình nên được người dân quan tâm và tự nguyên chấp hành. Thực trạng đó hình thành thói quen coi thường luật pháp của nhà nước, tùy tiện trong chấp hành luật pháp. Có quan điểm còn cho rằng để chống lại chính sách đồng hóa của chính quyền đô hộ trong thời kỳ một nghìn năm Bắc thuộc khắc nghiệt, bên cạnh truyền thống anh dũng quật cường đã hình thành một truyền thống khác của dân tộc ta: truyền thống coi tục (lệ làng) là luật, coi luật pháp của nhà nước là cái đối lập với mình. Điều đó tạo nên trong người Việt một lối sống không theo pháp luật – lối sống đã giúp người Việt giữ gìn bản sắc dân tộc.
Hiến pháp 1959 là Hiến pháp lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến ở nước ta đã ghi nhận sự ra đời của một loại hình cơ quan nhà nước mới trong bộ máy nhà nước. Đó là hệ thống cơ quan VKS. Sự ra đời của VKS và các quy định của Hiến pháp về VKS đã cho thấy vị trí quan trọng của nó trong đời sống nhà nước. Hiến pháp quy định chức năng và phạm vi hoạt động của VKS: thực hiện kiểm sát tuân theo pháp luật trong phạm vi cả nước (Điều 105). Bối cảnh lịch sử ra đời của VKS đã cho thấy việc lựa chọn mô hình VKS ở nước ta là sự lựa chọn có cân nhắc, có ý thức chứ không phải sự sao chép máy móc kinh nghiệm của nước ngoài. Chỉ có VKS mới có khả năng thực hiện chức năng bảo đảm pháp chế thống nhất, bảo đảm tuân thủ pháp luật nghiêm chỉnh trong phạm vi cả nước nhờ có các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù của nó.
Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 dành hẳn một điều ghi nhận nguyên tắc “nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”. Các Hiến pháp này có một số bổ sung nhỏ về tổ chức, hoạt động của VKS như quy định Viện trưởng VKS các cấp phải báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân địa phương về tình hình thực thi pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn, quy định về Ủy ban Kiểm sát có quyền hạn lớn hơn Viện trưởng. Theo đánh giá của chúng tôi thì những quy định này là bước thụt lùi so với mô hình VKS của Lênin. Mặc dù vậy các Hiến pháp này vẫn giữ nguyên chức năng nhà nước của VKS và vẫn được khẳng định VKS là cơ quan “bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.
Có thể nói VKS theo mô hình Hiến pháp 1959, 1980, 1992 là chỗ dựa cần thiết, quan trọng và hiệu quả nhất cho Quốc hội trong hoạt động giám sát tuân thủ Hiến pháp, luật của Quốc hội so với bất kỳ cơ quan nhà nước nào. Cụ thể:
+ Quốc hội thường kỳ nhận được những thông tin đầy đủ nhất, toàn diện nhất về tình hình pháp chế trong cả nước thông qua báo cáo của Viện trưởng VKSNDTC trước Quốc hội, từ tình hình tội phạm cho đến tình hình pháp chế trong các lĩnh vực quản lý nhà nước và lĩnh vực hoạt động tư pháp.
+ Quốc hội có thể có những giải pháp kịp thời, đồng bộ, mạnh mẽ nhằm tăng cường pháp chế trong một lĩnh vực cụ thể nào đó thông qua hoạt động của VKS với các ưu thế của nó. Hãy lấy thí dụ từ thực tiễn. Vào đầu những năm 1990 để ngăn chặn tình hình vi phạm Luật Đất đai lúc này đã trở nên nghiêm trọng Quốc hội đã ra nghị quyết giao cho ngành kiểm sát triển khai kiểm sát việc chấp hành Luật Đất đai trong phạm vi cả nước. Đây là lĩnh vực phức tạp vì thường gắn liền với các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Dưới sự chỉ đạo của VKSNDTC các VKSND các cấp trong cả nước (trên 500 quận huyện và 61 tỉnh thành) đồng loạt tiến hành kiểm sát việc chấp hành Luật Đất đai và đã phát hiện nhiều vi phạm từ việc ban hành văn bản trái pháp luật đến các hành vi chuyển nhượng, lấn chiếm trái phép. Các biện pháp của VKS như kháng nghị yêu cầu hủy bỏ các quyết định cấp đất trái pháp luật, kiến nghị khắc phục sửa chữa vi phạm, thu hồi đất đến quyết định khởi tố vụ án hình sự đối với các vi phạm Luật Đất đai nghiêm trọng… đã góp phần tạo chuyển biến đáng kể trong việc lập lại kỷ cương pháp luật trong lĩnh vực đất đai.
+ Quốc hội cũng có thể thấy được những hạn chế trong hoạt động lập pháp của mình thông qua hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật của VKS vì không có hoạt động nào có thể có những thông tin đầy đủ, phong phú về vấn đề này bằng hoạt động kiểm sát.
Như đã nói ở trên trong công cuộc đổi mới ở nước ta đã xuất hiện nhiều ý kiến đề nghị xem xét lại chức năng của VKS khi xây dựng Hiến pháp 1992. Lập luận chủ yếu của những ý kiến này là sự chồng chéo chức năng giữa VKS và cơ quan thanh tra. Những ý kiến này đề nghị VKS chỉ thực hiện chức năng công tố và đổi VKS thành VCT. Quốc hội lúc đó đã không chấp nhận và Hiến pháp 1992 vẫn giữ nguyên mô hình VKS trong bộ máy nhà nước.
Hiến pháp 1992 sửa đổi đã thu hẹp phạm vi hoạt động của VKS chỉ còn “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Đương nhiên sự thay đổi này đã kéo theo sự giảm sút về vai trò của VKS trong Nhà nước. Từ chỗ được Hiến pháp nhìn nhận như là nhân tố chính “bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất “ thì bây giờ hoạt động của VKS chỉ là nhân tố “góp phần” cho quá trình đó mà thôi. VKS theo Hiến pháp 1992 sửa đổi đã tiến gần đến mô hình VCT vì hoạt động đặc trưng nhất của nó là kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước không còn nữa. Sự khác biệt giữa mô hình VKS và VCT đã bị thu hẹp đáng kể.
Nếu nhìn xuyên suốt qua các sự kiện trên thì có thể thấy rõ xu hướng thu hẹp, điều chỉnh dần dần chức năng của VKS rồi đến thay thế mô hình VKS bằng mô hình VCT. Nếu điều này thực sự xảy ra thì quy luật phủ định của phủ định đã được áp dụng với VKS. VKS đã phủ định VCT và đến lượt mình giờ đây nó lại bị VCT phủ định. Nếu nhìn sự kiện ở góc độ như một quá trình thì đầu tiên là VCT (từ 1945-1959), tiếp theo là VKS (từ 1959 đến nay) và 2020 sẽ là VCT. Như vậy, sau 60 năm chúng ta lại sẽ trở lại điểm xuất phát ban đầu của mình là VCT. Vậy đây thực sự là bước phát triển – quay lại điểm xuất phát ban đầu nhưng ở tầm cao hơn như đường xoáy trôn ốc hay là vòng tròn luẩn quẩn? Câu trả lời ở đây sẽ tùy thuộc vào chỗ: VCT mà chúng ta đang tiến đến có gì khác so với VCT đã từng tồn tại ở nước ta trước 1960?
Toàn bộ quá trình thay đổi và xu hướng đang diễn ra ở nước ta liên quan đến VKS đang đặt ra một số vấn đề sau đây:
1. So sánh VCT và VKS một cách khách quan thì khó có thể nói là mô hình nào tối ưu hơn mô hình nào. Mỗi mô hình đều có những mặt tích cực và hạn chế của nó. Không có mô hình nào là lý tưởng. Việc hình thành, lựa chọn mô hình này hay mô hình khác ở mỗi quốc gia là kết quả của quá trình phát triển lịch sử lâu dài, phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, điều kiện lịch sử khác nhau. Nhưng ở khía cạnh lý luận khó có thể phủ nhận mô hình VKS là mô hình thích hợp hơn với các quốc gia đặt mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền. Hoạt động của VKS chính là công cụ thực hiện tư tưởng nhà nước pháp quyền, khẳng định nguyên tắc thượng tôn pháp luật, là người bảo vệ pháp luật quan trọng nhất của quốc gia. Hiến pháp 1992 sửa đổi xác định mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Do vậy điều quan trọng nhất là chúng ta phải đưa ra được những lập luận để lý giải rằng VCT mới đích thực là cái mà chúng ta cần trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền chứ không phải là VKS? Những lập luận như vậy chưa có.
2. Quan điểm cho rằng hoạt động của VKS hoàn toàn trở nên thừa không cần thiết khi pháp luật đã thừa nhận quyền của công dân, tổ chức khởi kiện tại tòa án khi thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm là không thuyết phục. Cần thấy rằng trong xã hội dân chủ thì cần có nhiều kênh bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể quan hệ pháp luật. Hình thức bảo vệ bằng tòa án không loại trừ khả năng của VKS trong lĩnh vực này. Hơn nữa trong nhiều trường hợp vi phạm pháp luật có liên quan đến lợi ích chung của xã hội, của số đông thì lúc này vai trò của cá nhân rất hạn chế và thụ động. Việc khởi kiện của cá nhân để bảo vệ lợi ích chung, trong đó có lợi ích của chính mình là điều khó khăn ở nhiều phương diện như khó khăn về tâm lý, thu thập chứng cứ, tài chính khi thưa kiện… Thí dụ như vụ nhập khẩu xăng pha acetone bán cho người tiêu dùng ở các tỉnh phía Nam vừa qua. Mỗi năm người tiêu dùng phía Nam bị móc túi 540 tỷ đồng do các hành vi gian lận thương mại của các cây xăng. Trong khi đó một trong những công ty nhập khẩu xăng dầu lớn là Petrolimex mới chỉ bồi thường tổng cộng có 14 trường hợp với tổng số tiền khoảng 14 triệu đồng[2]. Công dân có thể vì nhiều lý do khác nhau không thể tự bảo vệ bằng cách khởi kiện ra tòa án được nhưng nhờ sự can thiệp của VKS mà vi phạm pháp luật được ngăn chặn, quyền hợp pháp được khôi phục. Cần phát triển hoạt động của VKS như một hình thức bảo vệ quyền công dân hiệu quả chứ không phải phủ nhận nó.
3. Thu hẹp phạm vi hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật hoặc thậm chí là chuyển đổi mô hình VKS sang mô hình VCT trong điều kiện hiện nay là một quyết định chưa thực sự thuyết phục ở góc độ phương pháp luận. Trước yêu cầu đổi mới toàn diện đất nước chúng ta có hai lựa chọn đối với VKS: Hoặc là thu hẹp chức năng và tiến tới là chuyển đổi VKS thành VCT hoặc là phải đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của VKS cho phù hợp với những thay đổi trong xã hội, trong nền kinh tế. Thực tế cho thấy dường như chúng ta chỉ đơn giản lựa chọn phương án thứ nhất mà không hề quan tâm đến phương án thứ hai. Liệu như vậy có biện chứng hay không?
Điều mà chúng ta không thể bỏ qua được là dù có những thay đổi gì đi nữa thì Nhà nước của chúng ta vẫn là nhà nước kiểu mới với những nguyên tắc tổ chức quyền lực khác với các nhà nước phương Tây. Lịch sử thế giới và lịch sử của chính nước ta cho thấy mô hình VKS luôn gắn liền với nhà nước kiểu mới này.
4. Khi chúng ta thu hẹp chức năng hay chuyển đổi VKS thành VCT thì liệu điều tốt đẹp gì sẽ xảy ra? Những chức năng mà VKS xưa nay đã và đang làm do nhu cầu của xã hội thì bây giờ được chuyển giao cho ai? Hoặc là xã hội, nhà nước không còn nhu cầu về pháp chế thống nhất hoặc là nhu cầu đó vẫn tồn tại khách quan thậm chí còn yêu cầu găy gắt hơn nhưng ai sẽ thay thế VKS để thực hiện và liệu thực hiện có tốt hơn VKS hay không? Những vấn đề như vậy chưa có câu trả lời trong Chiến lược Cải cách tư pháp. Nhưng thực tiễn thì đã trả lời phần nào. Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) bỏ chức năng KSC của VKS đã thực sự tạo ra khoảng trống pháp luật vì không một cơ quan nhà nước nào được chỉ định thay thế chức năng này của VKS. Và nếu có một cơ quan nào đó được Hiến pháp chỉ định thì về lý thuyết cũng khó có thể thay thế được VKS. Các đại biểu Quốc hội chuyên trách không thể thay thế cho cả hệ thống cơ quan VKSND trong hơn 600 quận huyện và 64 tỉnh thành trong hoạt động giám sát tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ quan tư pháp địa phương cũng không có khả năng đó. Trước kia chỉ tính riêng VKS thành phố Hải phòng một năm đã nghiên cứu 577 văn bản phát hiện 66 văn bản vi phạm chủ yếu trong lĩnh vực phí và lệ phí, xử phạt hành chính đồng thời phát hiện 1002/2432 quyết định hành chính có vi phạm về thẩm quyền, căn cứ áp dụng.[3] Trong thời gian qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ và các địa phương hoàn toàn nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước. Có 33 địa phương tự ý ban hành các quy định bổ sung về ưu đãi đầu tư trái với Luật Đầu tư nước ngoài vì muốn thu hút đầu tư nước ngoài về địa phương mình. Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 80 về xử lý, sắp xếp lại nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước trên địa bàn TP Hồ Chí Minh và yêu cầu các Bộ kê khai. Có 18 đơn vị trực thuộc trung ương không kê khai. Đã phát hiện khoảng 3 triệu m2 nhà đất sử dụng sai công năng. Mặc dù Quốc hội đã có Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, Chính phủ có định mức tiêu chuẩn cụ thể triển khai từ nhiều năm, vậy mà năm 2002 vẫn còn 13/33 bộ, ngành, 41/61 tỉnh thành chi mua ô tô vượt chuẩn định mức 33,8 tỷ đồng. Đây chính là những biểu hiện cục bộ địa phương, bản vị, thoát ly nhà nước trung ương. Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính cũng vậy. Vì không có sự tham gia của VKS trong lĩnh vực này nên sự tùy tiện và lạm dụng quyền hạn của các cơ quan nhà nước trở nên khó kiểm soát là điều tất yếu. Kết quả của việc thu hẹp chức năng của VKS là gì? Đó là việc Nhà nước mất đi một chỗ dựa quan trọng bảo vệ pháp chế, bảo đảm trật tự kỷ cương pháp luật và người dân đã mất đi một lá chắn bảo vệ quyền, tự do của mình.
5. Trong điều kiện hiện nay khi đấu tranh chống tham nhũng là “quyết tâm chính trị của Đảng ta nhằm xây dựng một bộ máy lãnh đạo và quản lý trong sạch, vững mạnh, khắc phục một trong những nguy cơ lớn đe dọa sự sống còn của chế độ ta”[4] thì việc duy trì và đổi mới họat động mô hình VKS là hoàn toàn phù hợp chứ không phải là mô hình VCT. VCT không phải là mô hình thích ứng cho đấu tranh chống tội phạm nói chung và tham nhũng nói riêng. Mô hình VKS có nhiều ưu thế hơn hẳn VCT trong lĩnh vực này vì hai lý do sau đây:
Thứ nhất là VKS có nhiều khả năng phòng ngừa, răn đe và chủ động trong đấu tranh chống tội phạm. Khi chúng ta bỏ hoạt động KSC và sắp tới là chuyển VKS thành VCT với