Phạm vi và các hình thức thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội

Giám sát dần dần trở thành chức năng chính của Quốc hội hiện nay, như là một đòi hỏi của thực tế mà không tuân thủ lý thuyết phân quyền. Dù nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị hay chính thể cộng hòa tổng thống, Quốc hội - lập pháp đều phải có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ.

Chức năng giám sát được sinh ra một cách muộn mằn so với chức năng lập pháp, nhưng càng ngày càng có xu hướng lấn át, thậm chí thay thế cả chức năng lập pháp. Giám sát của Quốc hội lập pháp mang tính chất chính trị, thể hiện ý chí của cử tri; không giám sát tư pháp, không giám sát nguyên thủ quốc gia, không giám sát cả chính quyền địa phương. Giám sát của Quốc hội lập pháp chỉ tập trung vào giám sát Chính phủ hành pháp, không giám sát các hoạt động của các cơ quan tư pháp, xét xử. Sở dĩ như vậy, vì tòa án là một tổ chức độc lập, là cơ quan có chức năng xét xử cao nhất của mỗi quốc gia. Các vụ việc được giải quyết theo các vòng tố tụng của tòa án khi và chỉ khi có người nại ra, khi có quyền hoặc lợi ích của họ bị xâm phạm. Hoạt động xét xử mang tính chuyên môn, không mang tính chính trị. Không những thế, bản thân tòa án còn có nhiệm vụ xét xử cả lập pháp và hành pháp. Mục tiêu là cảnh báo, trì hoãn và thay đổi hành pháp do các đảng phái đối lập thực hiện.

Quốc hội các nước trên thế giới thực hiện chức năng giám sát rất đa dạng. Hình thức thực hiện chức năng giám sát phụ thuộc rất nhiều vào chính thể nhà nước. Như đã phân tích ở chính thể đại nghị, Quốc hội có thể thực hiện chức năng này bằng các hình thức rất khác nhau như: nghe báo cáo ở phiên toàn thể, chất vấn, lập các đoàn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm, thay đổi các thành viên của Chính phủ cho đến lật đổ cả Chính phủ - hành pháp... Nhưng ở các nhà nước theo chế độ này, chức năng giám sát có một sự biến dạng rất lớn. Với sự hiện diện của đảng cầm quyền - hoặc liên minh của các đảng cầm quyền - chiếm đa số ghế ở Quốc hội, đảng cầm quyền có thể sử dụng thế đa số để giám sát ngay chính Quốc hội, bắt Quốc hội phải phụ thuộc vào Chính phủ. Sự hình thức và sự phụ thuộc của Quốc hội vào Chính phủ - hành pháp gần như là một quy luật khách quan của loại hình tổ chức nhà nước này. Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ có thể sử dụng chế định bỏ phiếu tín nhiệm, một hình thức biểu hiện của chức năng giám sát của Quốc hội trong mô hình chính thể này, để đe dọa hay thực hiện việc giải tán Quốc hội, nhằm mục đích kéo dài nhiệm kỳ của mình, hoặc tăng cường thêm quyền lực của mình. Ví dụ rõ nhất là hai lần giải tán Quốc hội Nhật Bản của Thủ tướng Koizumi những năm gần đây. Việc lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội luôn không phải là điều tốt, vì nó phá vỡ tính thống nhất vốn có và cần có của quyền lực nhà nước. Hiện trạng này có thể gây nên tình trạng bất ổn chính trị, tác động không lường được cho tình trạng xã hội, thậm chí có thể nảy sinh tình trạng nội chiến, tranh chấp giữa các phe phái lẫn nhau mà không có chính quyền. Đây là liệu pháp cực chẳng đã của các quốc gia.

Ngược lại, ở nhà nước được tổ chức theo mô hình chế định cộng hòa Tổng thống, chức năng giám sát của lập pháp đối với hành pháp chỉ như là một chức năng phụ kèm theo, thậm chí không được quy định trong Hiến pháp, và các hình thức biểu hiện cũng hết sức đơn giản, không đa dạng như chế định đại nghị, nhưng hiệu quả lại rất cao. Ngoài việc Quốc hội có quyền luận tội và buộc tội các quan chức cao cấp của nhà nước, kể cả đối với chức vị cao nhất là Tổng thống, các ủy ban của Quốc hội Mỹ có quyền yêu cầu các bộ trưởng đến điều trần tại các phiên họp của ủy ban. Phiên điều trần có sự hiện diện của các luật sư của cả bên nguyên và bên bị, thể hiện sự công bằng rõ ràng hơn cho việc tiến hành buộc tội và luận tội. Nếu có vấn đề thực sự có liên quan thì các quan chức khó thoát khỏi sự buộc tội và luận tội tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội hai viện (như vụ Tổng thống B.Cliton bị điều trần tại Ủy ban Tư pháp của Thượng viện Mỹ trong vụ quấy rối tình dục tại Nhà trắng với cô thực tập sinh Monica Lewinsky). Ngoài thủ tục điều trần tại các ủy ban, Quốc hội trong chế độ Tổng thống Cộng hòa còn có thủ tục luận tội các quan chức cao cấp. Thông thường, thủ tục này được bắt đầu bằng sự buộc tội của Hạ nghị viện và luận tội, kết tội ở Thượng nghị viện. Chế tài được áp dụng là bãi chức vụ.***

Chức năng giám sát đã trở thành một chức năng chính của Quốc hội* - lập pháp của các nhà nước phát triển vào những năm gần đây, kể cả các nhà nước theo chế định chính thể đại nghị hay cộng hòa tổng thống. Nhưng điểm đáng phải quan tâm là chức năng giám sát chỉ được tiến hành với hoạt động của các cơ quan hành pháp, mà không tiến hành đối với các cơ quan tư pháp. Sở dĩ như vậy, vì tư pháp là hoạt động độc lập, là cái khiên đỡ cuối cùng cho sự nghiệp bảo vệ tự do của người dân. Các vụ việc đều có thể được xem xét và giải quyết qua các vòng tố tụng từ sơ thẩm cho đến giám đốc thẩm, cho đến khi các chủ thể có quyền lợi liên quan không thể nại ra được nữa, với sự hoạt động tranh tụng thông qua của các luật sư cân sức, cân tài với nhau về mặt trình độ. Một khi các luật sư của các bên không nại ra theo con đường tố tụng, thì lẽ đương nhiên vấn đề giám sát của Quốc hội – lập pháp của các nước này cũng không được đặt ra.

Chức năng giám sát của Quốc hội thể hiện những yêu cầu tiến triển của nhà nước pháp quyền. Vì mục tiêu của nhà nước pháp quyền là quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát bằng các quy định của pháp luật, mà trước hết là bằng quy định của Hiến pháp. Vì vậy, quyền lực của nhà nước càng được kiểm soát bao nhiêu thì càng đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền bấy nhiêu. Trong nhà nước pháp quyền, chức năng giám sát của Quốc hội càng ngày càng phải nâng cao như một tiêu chí đánh giá. Quyền giám sát và điều tra cho phép các nhà làm luật chất vấn quan chức Chính phủ về những hành động và quyết định của họ; là phương tiện kiểm soát quyền lực các bộ trong Chính phủ; các nghị sĩ phê chuẩn ngân sách, đề xướng chính sách, tiến hành điều trần những vấn đề bức xúc và chấp thuận chỉ định người vào tòa án, các bộ...*