Vấn đề thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực nhà nước- TS Lê Quốc Hùng

VẤN ĐỀ THỐNG NHẤT, PHÂN CÔNG VÀ PHỐI HỢP QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

TS. LÊ QUỐC HÙNG

Nghị quyết Đại hội IX của Đảng khẳng định: “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”(1).

Tư tưởng đó đã được thể chế hóa trong Điều 2 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) như sau: “Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Việc nhấn mạnh nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là sự sáng tạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vì vậy, nghiên cứu nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta dưới ánh sáng tư tưởng Hồ Chí Minh có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận lẫn thực tiễn, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi Đảng và Nhà nước đang từng bước tổ chức xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.

Trên quan điểm thống nhất quyền lực nhà nước, Đảng Cộng sản Việt Nam đã khái quát thành các nguyên lý: quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; Nhà nước của dân, do dân, vì dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; tổ chức và hoạt động của Nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Những nguyên tắc trên từng bước được thể hiện trong các Hiến pháp nước ta: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Kế thừa những tư tưởng tổ chức quyền lực nhà nước của các Hiến pháp, phát huy ưu điểm, khắc phục nhược điểm, Hiến pháp năm 1992 đã thể hiện rõ và đầy đủ hơn sự thống nhất, sự phân công và phối hợp quyền lực trên cơ sở bảo đảm quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân và thống nhất vào Quốc hội. Như vậy, quyền lực của Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa được thực hiện theo cơ chế phân công và phối hợp.Vấn đề có tính nguyên tắc, là quyền lực nhà nước luôn luôn thống nhất, nhưng để bảo đảm tính thống nhất đó phải phân công hợp lý và chặt chẽ cho các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực. Ở đây, những yếu tố hợp lý của cách thức tổ chức quyền lực nhà nước trong lịch sử đã được Đảng ta tiếp thu và nâng lên thành lý luận về sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Đồng thời, trong quá trình tổ chức Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Đảng đã chủ động thực hiện nguyên tắc này nhằm tổ chức quyền lực nhà nước chặt chẽ, xử lý khoa học mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước “tối cao” trong quá trình thực hiện quyền lực. Mỗi quyền lực phát huy hiệu lực của mình, không xâm phạm quyền lực khác và cũng không bị xâm phạm bởi quyền lực khác. Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát phải có vị trí tương đối độc lập trong bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình theo đúng Hiến pháp, Luật Tổ chức và Hoạt động các cơ quan nhà nước. Bản thân sự phân công quyền lực mang trong mình cơ chế ràng buộc lẫn nhau giữa các thiết chế quyền lực “tối cao” nhằm mục đích vừa bảo đảm cho mỗi loại hình cơ quan nhà nước tương đối độc lập, vừa bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Cơ chế phân công càng chặt chẽ, càng hợp lý thì quyền lực nhà nước càng thống nhất. Ngược lại, nếu cơ chế phân công quyền lực không chặt chẽ, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước sẽ bị lỏng lẻo dẫn đến nguy cơ quyền lực nhà nước bị phân tán. Ở đây có ba nội dung trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước cần chú ý:

Một là, sự phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước thể hiện ở sự phân định chức năng, nhiệm vụ của mỗi loại hình cơ quan nhà nước. Sự phân định này càng rõ ràng, cụ thể thì hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước càng được nâng cao, không một cơ quan nhà nước nào có thể thâu tóm toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay mình và cũng không cho phép lấn át chức năng giữa chúng. Vì vậy, sự phân công quyền lực là cơ sở để thực hiện tốt nhất quyền lực nhà nước thống nhất.

Hai là, sự phân công quyền lực nhà nước còn bao hàm cả sự phối hợp quyền lực. Thực ra, việc phối hợp các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất cũng là sự phân công quyền lực. Sự phân công ba loại quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) trong nhà nước pháp quyền thể hiện ở chỗ: Quyền lực nhà nước là thống nhất, là sự thể hiện ý chí của nhân dân và dựa trên chủ quyền của nhân dân. Nhưng mỗi loại quyền lực được phân công thực hiện các dạng hoạt động độc lập là: quyền lập pháp – hoạt động làm luật; quyền hành pháp – hoạt động thực thi pháp luật; quyền tư pháp – hoạt động xét xử nhằm bảo vệ pháp luật, bảo vệ các quyền tự do của công dân, các lợi ích của nhà nước và xã hội. Sự phối hợp các quyền lực trong nhà nước được điều chỉnh một cách nhịp nhàng và đồng bộ trên cơ sở các quy định của pháp luật như: Các quyền của công dân được quyền lực lập pháp ghi nhận trong Hiến pháp, sẽ được quyền lực hành pháp thực thi trong đời sống hằng ngày và được quyền lực tư pháp bảo vệ.

Ba là, sự phân công quyền lực không thể thực hiện một cách cứng nhắc mà luôn song hành với sự phối hợp tạo thành sự thống nhất quyền lực nhà nước. Sự phân công và phối hợp phải được xác định một cách uyển chuyển, linh hoạt, sinh động nhằm đạt được sự thống nhất trong quá trình thực hiện quyền lực.

Quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội nhưng được phân công cụ thể, rành mạch, trong đó, Quốc hội là cơ quan hiến định thống nhất các quyền nhưng không thực thi cả ba quyền, mà tập trung thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ là cơ quan hiến định nắm quyền hành pháp; Tòa án nhân dân cùng với Viện Kiểm sát nhân dân được phân công thực hiện quyền tư pháp. Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của quyền lực nhà nước. Khi xét xử, thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội nào. Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và kiểm soát các hoạt động tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Sự phân công như vậy là phù hợp, bảo đảm quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội. Sự phân công đó là rất cần thiết để xây dựng một nền hành chính quốc gia luôn luôn ổn định, thống nhất, thông suốt từ trung ương đến cơ sở và thực sự có hiệu lực, hiệu quả. Sự phân công chặt chẽ và rõ ràng chỉ có thể đạt được trong thực tế nếu có sự giám sát lẫn nhau. Giám sát là rất cần thiết nhưng giám sát không phải là đối trọng, đối lập lẫn nhau.

Quyền lực nhà nước là thống nhất thể hiện trên hai phương diện:

Về phương diện chính trị. Đây là nền tảng của sự thống nhất bởi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, của nhân dân, mà nòng cốt là “liên minh giữa giai cấp công nhân, nông dân và đội ngũ trí thức” (Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi), trong đó giai cấp công nhân là giai cấp lãnh đạo mà Đảng Cộng sản Việt Nam là đội tiên phong của nó, không chỉ đại diện cho quyền lợi giai cấp mình, mà còn đại diện cho quyền lợi của nhân dân lao động và của cả dân tộc. Nhân dân là chủ thể thống nhất của quyền lực nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Ở Việt Nam không có cơ sở để thực hiện chế độ chính trị đa đảng và cũng không cần phải đa đảng. Điều 4 Hiến pháp ghi nhận: “Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác – Lê-nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Đảng là yếu tố quan trọng để thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất. Về nguyên tắc chung, quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân. Chủ nghĩa Mác – Lê-nin đã chứng minh rằng, nhà nước là sản phẩm của đấu tranh giai cấp và nhà nước được thành lập bởi ý chí của giai cấp thống trị, nhưng cơ sở của xã hội là nhân dân.V.I. Lê-nin trong các bài viết nhiều lần khẳng định: Cách mạng là sự nghiệp của quần chúng nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh trong bài báo Dân vận (viết năm 1949) đã tuyên bố: “Mọi quyền lực đều ở nơi dân”. Như vậy, Nhà nước là do nhân dân thành lập nên và quyền lực nhà nước luôn luôn thuộc về nhân dân.

Về phương diện pháp lý. Quyền lực nhà nước gồm 3 yếu tố không thể phân chia là quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp giống như cây quyền lực gồm 3 nhánh. Ba thứ quyền này tồn tại đồng thời từ khi xuất hiện nhà nước. Trong lịch sử có nhiều hình thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau: Quyền lực nhà vua chuyên chế ở xã hội chiếm hữu nô lệ và phong kiến; phân quyền tư sản; tập quyền xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở tổng kết đấu tranh giai cấp, C. Mác và Ph. Ăng-ghen đã khẳng định tính giai cấp của quyền lực nhà nước và đã mở đường cho việc thiết lập quyền lực nhà nước thống nhất, tập trung về tay nhân dân. Sự thống nhất quyền lực nhà nước của Công xã Pa-ri được C.Mác nhận xét: Công xã Pa-ri không phải là cơ quan đại nghị, mà là một tập thể hành động vừa lập pháp, vừa hành pháp. V.I. Lê-nin viết: “Toàn bộ chính quyền nhà nước phải hoàn toàn chuyển về tay các xô-viết đại biểu công nhân, binh sĩ và nông dân trên cơ sở một cương lĩnh nhất định, và chính quyền phải chịu trách nhiệm trước các xô-viết”. Như vậy, các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác – Lê-nin đã khẳng định quan điểm về sự thống nhất nội tại giữa các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước. Cần nhấn mạnh rằng, đây là sự thống nhất nội tại chứ không phải là phép cộng các bộ phận quyền lực đó lại, không phải là sự “nhập cục” tất cả và trao cho một cơ quan thực hiện, mà phân công cho nhiều cơ quan thực hiện… Ở Việt Nam, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và để thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất đó chúng ta cần xác lập cơ chế thực hiện quyền lực: phân công, phối hợp các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Về vấn đề quyền lực nhà nước thống nhất vào đâu, hiện có hai quan điểm khác nhau:

Một là, quyền lực nhà nước thống nhất vào nhân dân chứ không phải thống nhất vào Quốc hội. Chúng tôi cho rằng, sẽ là vội vã khi đưa ra kết luận như vậy. Như đã phân tích ở trên, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân – nền tảng chính trị chung – được khẳng định trong Điều 2 và Điều 6 của Hiến pháp năm 1992 rất cụ thể: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân…”. Với điều quy định đó, rõ ràng quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. Mặc dù ở nước ta “tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”, nhưng nhân dân đã trao quyền lực cho Quốc hội thông qua bầu cử phổ thông đầu phiếu, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín. Chúng tôi hiểu rằng, các tác giả tuyên bố quyền lực nhà nước thống nhất vào nhân dân là muốn vận dụng nguyên tắc phân quyền vào quá trình xây dựng bộ máy của Nhà nước ta; theo đó, nhân dân thông qua sự biểu quyết phê chuẩn Hiến pháp, sẽ là người duy nhất có quyền hợp pháp phân công việc thực hiện ba quyền: Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao là những cơ quan cao nhất của từng loại quyền lực nhà nước, và các cơ quan hành pháp, tư pháp có sự độc lập nhất định đối với Quốc hội. Song, theo chúng tôi, phân quyền là cách thức tổ chức quyền lực của nhà nước tư sản, ở đó phạm trù nhân dân bao gồm nhiều giai cấp, nhiều tầng lớp với các lợi ích khác nhau. Phân quyền giúp ngăn chặn sự chiếm đoạt quyền lực của thế lực này để áp chế thế lực khác. Còn dưới chế độ xã hội chủ nghĩa phạm trù nhân dân gồm các giai cấp lao động có cùng lợi ích cơ bản, đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản thì cần thiết phải có một cơ quan đại diện quyền lực thống nhất đó. Đương nhiên, không phải tất cả mọi công việc đều dồn hết vào cơ quan đại diện quyền lực, mà cần có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Vì những lẽ đó, chúng tôi cho rằng, quan điểm của Đảng ta về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước đã được thể chế hóa tại Điều 6 của Hiến pháp năm 1992 là phù hợp. Điều đáng bàn ở đây là, phải thực hiện sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước sao cho hợp lý nhất.

Hai là, quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội. Tôi đồng tình với ý kiến này và xin được nhấn mạnh thêm một số vấn đề sau.

Nói quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội là dựa trên cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn. Về mặt chính trị, quyền lực nhà nước ở Việt Nam là ý chí thống nhất của nhân dân lao động được thực hiện thông qua nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Về mặt pháp lý, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất do nhân dân cả nước bầu ra thông qua phổ thông đầu phiếu bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Bằng một cuộc bầu cử dân chủ như vậy, cứ 5 năm một lần nhân dân ta trao cho Quốc hội thực hiện quyền lực nhà nước của mình. Về mặt thực tiễn, Quốc hội của nước ta ngay từ khi ra đời đến nay luôn luôn được tổ chức theo cơ cấu thống nhất, không phân chia thành hai viện, và tất cả các đại biểu Quốc hội đều do nhân dân trực tiếp bầu ra để thay mặt nhân dân nắm giữ quyền lực nhà nước. Trong khi đó ở nghị viện tư sản, nhân dân chỉ bầu Hạ nghị viện còn Thượng nghị viện không do nhân dân bầu. Điều đó nói lên rằng, Quốc hội của nước ta là cơ quan đại diện cho toàn thể nhân dân thống nhất, còn nghị viện tư sản không thể là cơ quan đại diện cho toàn thể nhân dân được.

Hiến pháp Việt Nam quy định một nhiệm kỳ thống nhất cho các cơ quan tối cao thực hiện quyền lực nhà nước. Tại Điều 85, Điều 102, Điều 113, Điều 128, Điều 138 của Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm kỳ của Quốc hội là 5 năm và nhiệm kỳ của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều “theo nhiệm kỳ của Quốc hội”. Như vậy, tính thống nhất quyền lực của Quốc hội nước ta thể hiện rất rõ ở chỗ: Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều do Quốc hội của nhiệm kỳ đó cử ra. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ thì các cơ quan nhà nước “tối cao” khác cũng hết nhiệm kỳ và tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa Quốc hội, các đại biểu Quốc hội thay mặt cử tri cả nước bầu ra các cơ quan nhà nước tối cao để xác lập cơ chế phân công và phối hợp trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Ở các nước tư sản phân quyền không có sự thống nhất này. Ví dụ, Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, tại Điều 1 quy định nhiệm kỳ Hạ nghị viện là 2 năm, Thượng nghị viện là 6 năm, trong khi đó tại Điều 2 quy định nhiệm kỳ của Tổng thống là 4 năm, tại Điều 3 quy định nhiệm kỳ của các thẩm phán là suốt đời. Lý do của việc quy định nhiệm kỳ không thống nhất của các cơ quan nhà nước “tối cao” chỉ có thể được giải thích là nhằm để thực hiện đối trọng, chế ước lẫn nhau. Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam không thể tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, bởi vì quyền lực nhà nước thống nhất là của nhân dân, không thể phân chia cho các nhánh quyền lực, vì nếu chia như thế thì dẫn đến kiềm chế và triệt tiêu nhau làm cho quyền lực nhân dân sẽ bị phân tán, không bảo đảm được tính thống nhất. Vì vậy, để bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước phải tập trung vào cơ quan đại diện quyền lực nhà nước duy nhất và cao nhất do nhân dân bầu ra. Cơ quan đại diện ấy trong quan niệm của C. Mác đó là công xã, của V.I. Lê-nin là xô-viết và trong tư tưởng của Hồ Chí Minh là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Chủ tịch Hồ Chí Minh nhiều lần khẳng định “mọi quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”, “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Quyền lực của các cơ quan nhà nước, kể cả của Quốc hội là do nhân dân giao cho thông qua phổ thông đầu phiếu. Quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội nhưng có sự phân công hợp lý cho các hệ thống cơ quan nhà nước thực hiện. Đây là sự phân công hợp lý giữa các cơ quan nhà nước, có sự ràng buộc, hợp tác và giám sát lẫn nhau, bảo đảm mỗi tổ chức làm đúng chức năng của mình và đúng pháp luật, không một ai, không một cơ quan nào được lạm quyền và đứng trên pháp luật. Sau khi phân công quyền lực, mỗi cơ quan nhà nước “tối cao” thực thi nhiệm vụ của mình một cách tương đối độc lập, không cơ quan nào đứng trên cơ quan nào, tất cả đều nằm trong quyền lực nhà nước thống nhất. Sự khác nhau căn bản giữa quyền lực nhà nước thống nhất và phân quyền tư sản thể hiện ở chỗ, các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hợp tác và giám sát lẫn nhau thực hiện quyền lực nhà nước, còn trong nhà nước tư sản, các nhánh quyền lực đối lập và đối trọng lẫn nhau.